La asociatividad es un fenómeno de naturaleza social y cultural que permite canalizar o activar de forma convergente fuerzas dispersas para gestionar un propósito común. En el ordenamiento territorial este es uno de los principales mecanismos para consolidar los procesos de desarrollo que superan las fronteras político administrativas.

En el programa Observatorio de Gobierno Urbano del Instituto de Estudios Urbanos (IEU) de la Universidad Nacional de Colombia (U.N.), el profesor César Ruiz y el economista y consultor Sergio Bustamante discutieron sobre tres de los esquemas asociativos territorial que promulga la Ley 1454 de 2011: las áreas metropolitanas, las provincias administrativas y de planificación y las regiones administrativas y de planificación (RAP).

Los expertos llegaron a la conclusión de que la asociatividad ha tenido una “frustrante historia” en Colombia debido al desorden en el modelo territorial de Estado que, según Bustamante, es evidente en la Constitución Política de Colombia por cuanto su artículo 1 deja manifiesto que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales (…)”, pero en el título 11, denominado De la organización territorial, introduce el nivel regional.

“La Constitución en materia territorial está constituida mezclando elementos de naturaleza diferente y el gran damnificado es el nivel intermedio (los departamentos). Las competencias del municipio y del Estado están más o menos claras, pero en la mitad no hay nada que tenga solidez”, manifestó el consultor.

En este sentido, aseguró que los departamentos fueron fortalecidos políticamente desde la Constitución Política de 1991 “pero debilitados en sus competencias porque se dedicaron a ser entes coordinadores y prácticamente desaparecieron desde el punto de vista financiero porque su precariedad de recursos es proverbial”.  

Nivel intermedio

El economista Sergio Bustamante afirmó que la asociatividad territorial se puede entender como una oportunidad para recrear el nivel intermedio, asociando las estructuras tradicionales de la administración y procurando soluciones comunes a problemas que desbordaron el municipalismo. No obstante, “este potente instrumento en Colombia se ha utilizado de manera precaria”, dijo.  

En este limbo del nivel intermedio se encuentran los esquemas asociativos ya que normativamente están planteados como herramientas estratégicas para gestionar el desarrollo colectivo de los territorios, pero en la práctica encuentran limitaciones como la autonomía de los municipios y los departamentos.

Por ejemplo, las áreas metropolitanas, entendidas como entidades administrativas conformadas por dos o más municipios, son un instrumento “al que poco se le ha prestado atención en Colombia” y prueba de ello es que en el estudio del Sistema Nacional de Ciudades realizado en el 2013 por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) se documentó la existencia de 18 aglomeraciones supramunicipales, sin embargo, actualmente en el país solo hay 6 áreas metropolitanas legalmente constituidas: Valle de Aburrá, Bucaramanga, Valledupar, Cúcuta, Barranquilla y Centro Occidente, explicó Bustamante.

A nivel departamental, en el país existe una Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE) conformada por Bogotá, Cundinamarca, Boyacá, Meta y Tolima; la RAP Pacífico integrada por Cauca, Valle, Nariño y Chocó y la recientemente constituida RAP Caribe, de la cual hacen parte Sucre, La Guajira, Córdoba, Cesar, Atlántico, Magdalena y Bolívar. “Esto demuestra que la complejidad de tomar decisiones colectivamente en el territorio supera las disposiciones normativas e institucionales formales”, dijo el profesor César Ruiz.

Para el profesor de la Universidad Nacional, las conformaciones de las RAP complejizan aún más el nivel intermedio y demuestran que en Colombia hay una necesidad latente de convocar unas escalas territoriales distintas para tomar decisiones; “el asunto es que las definiciones de un nivel intermedio gubernamental pasan porque alguien tiene que ceder poder político, por eso el debate se sigue aplazando en el legislativo”, advirtió.

Entre tanto, Bustamante señaló que la importancia de la RAP es que es una vía para conformar la Región como Entidad Territorial (RET). No obstante, para que una RAP se convierta en una RET tienen que desaparecer los departamentos. Lo mismo sucede con las áreas metropolitanas: para convertirse en Distrito se tendrían que disolver los municipios. “Este debate en Colombia se va a enfrentar a un obstáculo radical que es la autonomía de los municipios y los departamentos”, resaltó.

Autonomía

Uno de los aspectos que ha estado en el centro del debate de la efectividad de los esquemas asociativos territoriales tiene que ver con la autonomía de los departamentos y los municipios. Sobre este aspecto, los expertos fueron enfáticos en señalar que de ninguna manera las formas de integración territorial pretenden sustituir la autonomía de las entidades territoriales, aunque reconocen que este el principal obstáculo que existe para el adecuado despliegue y utilización de los instrumentos asociativos de coordinación interjurisdiccional e intergubernamental.

“En Colombia, donde hay excesos de municipalismo, la autonomía se ha concebido como la forma en que cada municipio mira solo hacia su interior y se gestiona de forma separada e independiente de las otras entidades territoriales de su región”, expresó Sergio Bustamante.

Esto tiene que ver, agregó el consultor, con “la cultura y el sistema político dominante” que hay en el país, es decir, “con la forma en la que está concebido el sistema político electoral y su relación con la gestión de las entidades territoriales”.

Así mismo, criticó que algunos alcaldes ven en las áreas metropolitanas una fuente de complemento a sus presupuestos municipales para resolver sus problemas locales y no un mecanismo para resolver las dificultades que se generan en la aglomeración metropolitana y que escapan a las posibilidades y a los alcances de la gestión individual de los municipios.

“Esa mal entendida autonomía municipal, esos excesos de municipalismo han obstaculizado históricamente una buena y eficiente gestión de los instrumentos de integración territorial”, puntualizó.

El profesor César Ruiz agregó que el asunto electoral y político también se ve reflejado en que los alcaldes y gobernadores tienen 4 años de vigencia “lo que genera preocupación en cómo darles durabilidad a las decisiones que trascienden este periodo”, teniendo en cuenta la autonomía de las entidades territoriales.

En definitiva, los expertos manifestaron que la figura de las asociaciones si bien no resuelven la toma de decisiones colectivas sí imponen un modelo de democracia distinto: “Vamos a pasar de este modelo vigente y representativo del poder político a la posibilidad de tomar decisiones colectivas y por eso el modelo asociativo nos pone el reto de maduración democrática para tomar decisiones aún sin la pérdida de autonomía”.