Por: 

Liliana Mesías García. Experta en Seguridad y Prevención de Violencias. PhD en Gobierno y Administración Pública 

Diego I. Peña Porras. Profesor Instituto de Estudios Urbanos - Universidad Nacional de Colombia

Sin soslayar que la seguridad trasciende el accionar policial, interesa en este escrito examinar desde una perspectiva comparada la organización policial en escenarios de transición democrática o conflictividades armadas. La evidencia internacional muestra que las policías que actúan en dichos escenarios adoptan ciertas características que parecen ser poco funcionales a los retos de un Estado democrático y de derecho.

No nos interesa en estas líneas recabar en los recientes acontecimientos que ubicaron en el ojo del huracán a la institución policial, ni parcializar una opinión que polariza equivocadamente entre dos extremos.  Nuestro propósito es bosquejar argumentos ante la pregunta, ¿qué requiere una policía para brindar seguridad en contextos democráticos, aun cuando permanezcan situaciones de conflictividad armada? Para tal fin, resulta útil tratar algunos de los desafíos y avances que otras policías, como la chilena, española y del Norte de Irlanda, presentaron a la hora de encarar sus transiciones. A continuación se destacan algunos de los retos que han enfrentado en su propósito de alcanzar un ethos civilista funcional al Estado Democrático de Derecho. 

1. Estatus de poder sobredimensionado y hermetismo institucional: Tanto las dictaduras como los conflictos armados son situaciones irregulares que ponen en jaque el modelo político deseado: el Estado Democrático de Derecho. En dichos escenarios, la fuerza pública y su visión militarizada del servicio adquieren unos roles y estatus especiales y adoptan un poder irrebatiblemente jerárquico y basado en la obediencia que contribuye a la conformación de relaciones de poder de difícil desmonte con efectos nocivos en materia de legitimidad y garantía de los derechos ciudadanos. Una relaciones de obediencia que, esconden en ocasiones relaciones de poder informales dentro de las cuales el control de los excesos se hace difícil.  A esto se suma un hermetismo interno que excluye al poder político, la academia y la ciudadanía del entendimiento de la institución.

2. Desconfianzas mutuas: En aquellos contextos existen desconfianzas mutuas. Desde algunos sectores de la ciudadanía frente a las fuerzas del Estado por los excesos en que se pudo incurrir en el marco de unas reglas basadas en principios autoritarios, y desde la fuerza pública por la necesidad de enfrentar opositores armados bajo el dominio de una ideología donde prima una visión amigo-enemigo. 

3. Transformaciones lentas: Frente a un ambiente tenso que caracteriza los períodos iniciales de las transiciones, las experiencias indicadas muestran que el cambio en la conformación de estructuras es relativamente lento. En España donde la transición a la democracia inicia con la Constitución 1978, solo hasta 1986 se materializa una reforma importante de la policía mediante la ley orgánica de las fuerzas y cuerpos de seguridad. En Chile desde 1992 aparece el debate sobre el traslado de la policía de Carabineros del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior, y solo hasta el 2011 se logra dicho cometido. En Irlanda se propuso la paridad de miembros de policía entre católicos y protestantes y hasta hace 5 años solo se había conseguido llegar a un porcentaje 30 – 70%. Ello permite avizorar que la consolidación de los cambios policiales en general es lenta.

En los contextos mencionados los propios cuerpos policiales han admitido que a medida que avanzaron las reformas institucionales sus resistencias internas fueron cediendo ante las ventajas que traían para ellos tales cambios. Entre las reformas planteadas y los beneficios se destacan: 

- Aumento en la legitimidad y confianza a través de procesos de rendición de cuentas, descentralización y desmilitarización. En Irlanda del Norte a partir del acuerdo del Viernes Santo se concluyó que un servicio de policía con legitimidad no puede estar desprovisto de mecanismos de rendición de cuentas ante el poder político y la ciudadanía especialmente en materia legal, financiera y de derechos humanos. En vista de ello se plantearon tres reformas. Primero, se constituyó una comisión encargada de revisar todo el sistema de control policial y proponer reformas dirigidas a garantizar un servicio profesional, efectivo, eficiente, libre e imparcial, desprovisto de control partidario y respetuoso de los derechos humanos. Segundo, se creó el denominado Policing Board, institución colegiada con instancias similares en el nivel local, encargada de realizar un monitoreo permanente a la actividad policial y garantizar que los jefes de policía pudiesen rendir cuentas pública y democráticamente. Además, se determinó para dicha instancia algunas funciones disciplinarias sobre los oficiales de policía y la constitución a su interior de un departamento de auditoria para hacer vigilancia a la inversión de los recursos. Tercero, se creó el Police Ombudsman, figura de gran reconocimiento público que vela por las demandas ciudadanas frente a posibles actuaciones arbitrarias de miembros de la policía y, a su vez, ayuda a identificar fallas en la prestación del servicio para proponer líneas de acción para su superación (Independent Comission on Policing for Northern Ireland 1999).

En Chile, por su parte, se han creado instancias para proteger los derechos de los ciudadanos frente a la acción de los cuerpos de seguridad. Por ejemplo, el Instituto Nacional de Derechos Humanos, institución que tiene observadores y veedores de derechos en todas las manifestaciones ciudadanas en el espacio público. También se realizan actividades de observación a los vehículos de la policía y se ha planteado la posibilidad de que sus miembros operen con cámaras que permitan determinar que su comportamiento es ajustado a la ley. Aun así, los retos de esa institución son grandes en materia de contención del abuso policial.    

En relación con el modelo español la transición estuvo marcada por el deseo de muchos sectores de cambiar el modelo de seguridad pública y policial del régimen franquista (Castells 2000).  Se produjo así un giro en dos direcciones. Por una parte, se fortaleció el servicio de policía en función de la ciudadanía y la protección de sus derechos. Esto implicó una orientación hacia la desmilitarización de los cuerpos de policía, o al menos de una buena parte de ellos, proceso relativamente lento que en opinión de un antiguo Comisario General del Cuerpo Nacional de Policía no fue traumático al interior de las fuerzas. Así, el que se denominaba Cuerpo de Policía Armada se desmilitarizó totalmente y adoptó el nombre de Cuerpo Nacional de Policía, ente dependiente del Ministerio del Interior. La Guardia Civil, institución encargada de la seguridad en las áreas rurales, conserva su carácter militar, pero el 98% de sus funciones pasaron a depender del Ministerio del Interior. Adicionalmente, se abrió el espacio a una mayor independencia y descentralización en las comunidades autónomas, algunas de las cuales constituyeron sus propias policías. 

- La superación de relaciones de jerarquía con expresiones de servilismo: Al menos para el caso español, se ha superado la visión servil en la jerarquía institucional dominante en el período de la dictadura y que impedía a sus miembros, entre otras cosas, expresar sus inconformidades y demandar mejores condiciones laborales, salariales, prestacionales y de elementos del servicio. Ello implicó abrir espacios que permitieran a todos los miembros, de alto y bajo rango, expresar sus demandas libremente y sin temor en beneficio de toda la institución, lo que llevó incluso a la posibilidad de establecer procesos de sindicalización policial como mecanismo de equilibrio de pesos y contrapesos al interior de dichas instituciones. Hoy por hoy más del 90% de los miembros policiales del nivel nacional se encuentran sindicalizados en este país.

En Irlanda, al considerar que la policía tenía una estructura en exceso jerarquizada, centralizada, burocrática y poco eficiente, se simplificó la estructura de cargos a partir de la disminución de los niveles de dirección y la delegación de funciones a las autoridades locales. En adición, de manera similar al caso español, hubo una apertura hacia la incorporación de personal civil en áreas administrativas lo que permitió una mayor concentración del personal uniformado en las labores de seguridad y convivencia y una gestión menos endogámica. La reducción de niveles de jerarquía y la posibilidad de contar con asistencia de personal civil no uniformado ha permitido generar relaciones más fluidas entre los diferentes rangos y una percepción menos estratificada de sus miembros que redunda en un ejercicio más armónico como cuerpo, sin sacrificar la coordinación y eficacia de sus acciones. Del mismo modo se generaron herramientas de planeación del servicio que permitiera un seguimiento a las labores en todos los niveles de mando. 

- Apertura de la formación policial a la academia universitaria y profesionalización rigurosa: 

Para el caso español es ampliamente aceptado que la formación profesional del cuerpo policial debe estar en estrecha relación con la academia, situación similar en Irlanda del Norte. Para ellos es claro que resulta necesario formar a sus integrantes desde diferentes disciplinas que les permita cualificar sus decisiones al momento de enfrentar los conflictos ciudadanos y la criminalidad. La formación estrictamente policial es reservada a la institución, pero existe apertura al conocimiento en otras áreas por parte de universidades públicas o privadas. 

Ese tipo de formación se encamina a derrumbar prejuicios al interior de la misma institución respecto a formas de exclusión relacionadas con minorías étnicas, religiosas, políticas y de orientación sexual. La pretensión formativa en dichos contextos ha ido más allá del interés de recitar densos compendios normativos en derechos humanos. El propósito ha sido remover estructuras simbólicas excluyentes y arbitrarias que circulan al interior de las mismas policías y que limitan su función policial con una ciudadanía que reclama ser incluida desde sus diferencias. Del mismo modo la profesionalización logró ganar un peso significativo en procesos de incorporación del personal policial y en el modelo de ascensos.

Los resultados de las transformaciones propuestas para las policías de los países mencionados durante sus respectivas transiciones siguen en construcción y consolidación. Sin embargo, parecen ofrecer un importante punto de referencia si se tiene en cuenta que en las mediciones existentes a nivel mundial, sus cuerpos de policía, aunque fueron sometidos a transiciones por el conflicto o dictaduras ocupan lugares destacados. En el WISPI (World Internal Security and Police Index) que midió en el 2016 la percepción pública de la policía y el nivel de seguridad proveído por los cuerpos de seguridad en 127 países del mundo aparece Irlanda en el puesto 13, España en el 19 y Chile en el 43, siendo el segundo país latinoamericano en aparecer después de Uruguay. Colombia ocupó el puesto 96 en dicho ranking (International Police Science Association 2016). 

Lo importante de esta breve reseña comparada es entender que en aquellos países donde se ha vivido proceso de transición a la democracia o situaciones de conflicto armado interno, hubo un momento en el cual debió tomarse la decisión de apostarle a una fuerza policial con raigambre civil funcional al Estado Democrático de Derecho, con la participación activa y permanente de los miembros de la institución en todos los rangos. Se trató de un proceso sin reversa que trajo más ventajas que desventajas para el mismo cuerpo. En tal sentido, es perentorio entender que no sin tropiezos, el revisionismo policial cobra una importancia fundamental para el redireccionamiento de una nueva forma de concebir la seguridad no como un instrumento de lucha política encaminado a desprestigiar a la institución. Un camino necesario para alcanzar un encuentro entre la ciudadanía y una de sus más emblemáticas instituciones públicas.