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Descentralizar o centralizar: dilemas y tensiones en Brasil, Chile y Colombia a propósito de la pandemia

Texto, Publicado el Lunes, 15 Junio 2020, en Destacados, Noticias

La pandemia del coronavirus desafió todos los aspectos de la vida en sociedad y puso a prueba la capacidad de los Estados para hacerle frente a la crisis económica y social que vive la población mundial. En ese proceso fueron claves las relaciones y tensiones entre los distintos niveles de gobierno para la toma de decisiones y el manejo de la crisis sanitaria.

Santiago de Chile / Foto cortesía Ángela Marín Niebles

 

Desde la década de los 80 se dio un proceso de descentralización en América Latina, en parte como consecuencia del Consenso de Washington (1989), que se desarrolló en el marco de una desorganizada urbanización y en contra de la configuración centralizada tradicional. 

Como es sabido, en los países de América Latina existen dos formas de organización constitucional: federal y unitario. Argentina, Brasil, México y Venezuela son estados federales y los demás responden a la segunda categoría. En este artículo analizamos el manejo de la pandemia del coronavirus que se dio en estos dos modelos para los casos de Colombia, Brasil y Chile, y las tensiones que se generaron en este proceso. 

Colombia, aparente muestra de coordinación 

Colombia, país unitario y descentralizado que otorga autonomía a los entes territoriales, recibió la pandemia del coronavirus en medio de dos situaciones políticas particulares: por un lado, el presidente de la República, Iván Duque, llegaba a los niveles más bajos de popularidad en todo su gobierno: 23 % en febrero del 2020, según una encuesta de Invamer; y por el otro, los mandatarios departamentales y locales apenas empezaban a acomodarse en el cargo que asumieron el 1 de enero. Bogota Cuarentena

El primer caso de coronavirus en Colombia fue confirmado por el Ministerio de Salud el 6 de marzo. Desde entonces el número de contagios ha ido aumentado, con mayor aceleración en el último mes producto de la reapertura gradual de distintos sectores económicos; al 12 de junio el gobierno reportaba 45.212 contagios, 17.790 recuperados y 1.448 muertes. 

En el proceso de manejo y toma de decisiones se presentaron algunas tensiones entre los diferentes niveles de gobierno en el país, sobre todo en los primeros momentos de la emergencia. Basta mencionar que las administraciones de Bogotá, Cundinamarca, Valle del Cauca, Meta, Boyacá, Tolima y Santander decidieron decretar un simulacro de aislamiento preventivo en la ciudad, antes de que lo hiciera el gobierno en todo el territorio nacional, lo cual generó descoordinación y confusión en la población. 

El director del Instituto de Estudios Urbanos de la U.N., Carlos Alberto Patiño, considera que a pesar de las dificultades, en Colombia ha funcionado el centralismo, ya que ha sido el gobierno nacional el que ha impartido lineamientos para el manejo de la pandemia, permitiendo a los departamentos y municipios ejercer su autonomía para la ejecución y gradualidad de los mismos. “En el fondo se ha presentado una coordinación, entre otras, porque las atribuciones están claramente establecidas”, señala.  

Para Mónica Uribe, Doctora en Ciencia Social y profesora de la Universidad Nacional de Colombia (Sede Medellín), lo que quedó en evidencia son las profundas inequidades políticas que existen en el territorio nacional y la capacidad diferencial que tiene el Estado. “La pandemia devela las diferencias entre las grandes ciudades, que aún con esas ventajas han tenido problemas para responder a la emergencia, con otros territorios tradicionalmente abandonados como el Cauca, Chocó, La Guajira o el Amazonas; en donde además hay problemas de violencia y asesinato de líderes sociales”, manifiesta. 

De acuerdo con la profesora Uribe, lo que hemos visto en medio de la emergencia es un intento interesante de coordinación entre la presidencia y los entes territoriales, que en algunos casos ha tenido buenos resultados, pero que no necesariamente significa un buen manejo de la crisis. “Han sido medidas a tiempo pero solo de confinamiento, porque los recursos destinados a la emergencia son muy pocos (1,2% del PIB) y de una gran timidez, lo que no va a ser sostenible, considerando que apenas estamos llegando al pico de contagio”, precisa.  

“El centralismo en Chile mata”

Chile es un país unitario, y sumamente centralista, dividido en regiones. Cerca de dos tercios de las decisiones de inversión pública son resueltas en el nivel central de gobierno, y entre el 10 y el 12 % en el nivel municipal. La pandemia del coronavirus llegó al país en un momento de crisis política por el estallido social que inició en octubre de 2019. Al 12 de junio se reportaron 160.846 casos de contagio y 2.870 muertes. 

Para Arturo Orellana, profesor asociado del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Católica de Chile, “el centralismo en Chile mata” porque ese es justamente el problema de fondo que tiene el país. 

Santiago Chile CuarentenaPara el manejo de la pandemia el gobierno del presidente Sebastián Piñera decretó el 18 de marzo el Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe, a través del cual impartió medidas para evitar el contagio en todo el territorio nacional, pero “sin retroalimentación ni transferencia de competencias a los niveles regional y municipal”, lo cual ha generado conflicto entre los distintos niveles de gobierno, especialmente con el local, en el cual son evidentes las desigualdades fiscales.

A pesar de que los municipios le manifestaron al gobierno central la necesidad de una cuarentena generalizada, el gobierno de Piñera decidió hacer un aislamiento parcial durante 10 días; el resultado es que el país vive un crecimiento acelerado de casos, llegando a 100 fallecidos y más de 5.000 mil contagiados por día. “Hoy la mayoría de los alcaldes demanda y reclama del nivel central mayores atribuciones y recursos para enfrentar la pandemia en sus territorios”, indica el investigador del Núcleo de Investigación sobre Gobernanza y Ordenamiento Territorial (NUGOT) . 

Igual que a Colombia, a Chile le ha costado sostener el confinamiento de la población dados los altos niveles de informalidad y la incapacidad del gobierno nacional para que las ayudas económicas lleguen a toda la población. A esto se suma “que el gobierno nacional en su intento centralizado no ha querido traspasar competencias a los municipios para que puedan planificar sus propios programas sociales. Históricamente ha habido una desconfianza en el nivel central, de la capacidad de los gobiernos regionales y locales de poder gestionar políticas públicas”, sostiene el académico. 

El escenario político que queda en medio de la crisis tiene como protagonistas a los alcaldes municipales, hoy empoderados por la confianza y legitimidad que les ha manifestado la población. Según el profesor Orellana todo indica que la indignación generalizada por la situación económica y social del país no solo se mantiene latente, sino que se profundizó con el manejo que se le ha dado a la emergencia sanitaria. “Creemos que es cuestión de tiempo para que continúe el estallido social. Vamos a tener una crisis permanente en las calles por lo menos hasta que termine el gobierno de Piñera, que podría apaciguarse si se avanza en el camino hacia una nueva Constitución”, puntualiza. 

Brasil, un federalismo centralizado

Brasil tiene un diseño institucional federativo, en el que los niveles federal, estatal y municipal de gobierno son considerados autónomos entre sí, en términos administrativos, financieros, políticos y jurídicos; pero con una trayectoria histórica de federación fuertemente centralizada. La pandemia tienen a la población brasileña en una crítica situación; es el segundo país del mundo con más casos de coronavirus y está entre los cuatro con mayor número de fallecidos. Al 11 de junio, el número de contagios era de 802.828 y el de fallecidos de 40.919.

Una de las razones para explicar este difícil panorama es la decidida actitud del presidente Jair Bolsonaro de minimizar el impacto de la pandemia. Según Eduardo Grin, profesor e investigador de la Fundación Getulio Vargas de São Paulo (Brasil), en este país hay un problema político que se ha sobrepuesto a la crisis sanitaria. “La concepción del federalismo bolsonarista no es de naturaleza cooperativa como está en la Constitución, sino que está orientado a una lógica de conflicto, que implica que el presidente tiene casi que un rol imperial”, explica. SaoPaulo Brasil

“La forma como el presidente ha manejado la pandemia ha transformado un problema de política pública en un proceso de disputa política. En consecuencia, el manejo de la pandemia ha sido fragmentado y dependendiente de las acciones limitadas que los distintos niveles de gobierno han podido tomar”, analiza el académico. 

La Constitución brasileña establece las distintas actividades que son de atribución exclusiva del nivel nacional, entre ellas, la definición de directrices de salud y educación, y las reglas de cómo organizar el suministro público, sin que esto signifique una intervención por parte del gobierno federal en la prestación de los servicios estatales y municipales. “Tenemos distintos diseños de cómo se dividen las competencias por responsabilidades dependiendo de la política pública o del área que estemos hablando”, precisó el profesor Grin. 

Es tal la situación política del país, que el Supremo Tribunal Federal de Brasil, que históricamente ha fallado a favor del nivel federal, decidió apoyar a los gobiernos subnacionales, determinando que  tienen competencias suficientes para enfrentar la pandemia, dada la ausencia, incapacidad y/o falta de voluntad política por parte del gobierno federal. Es así, que en diferentes regiones se han dado proceso de asociación interestatal, comités científicos y coordinación gubernamental para controlar la difícil situación. 

“Esta es una jurisprudencia que muy difícilmente se puede regresar. Puede ser un aprendizaje muy importante para fortalecer la autonomía de los niveles subnacionales, sobre todo los estatales, y para entender la importancia de la cooperación horizontal para generar respuestas colectivas”, considera el investigador.

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    Escrito por Paola Medellín 

    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan necesariamente la posición del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.