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Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca se suma al congestionado y frágil nivel intermedio de gobierno: Sergio Bustamante

Texto, Publicado el Lunes, 22 Junio 2020, en Destacados, Noticias

A propósito de la aprobación en el Congreso de la República del proyecto que da vía libre a la creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, consultamos a Sergio Bustamante, experto en desarrollo territorial, para analizar el fenómeno de la metropolización y la organización territorial en Colombia.

Área Metropolitana del Valle de Aburrá - AMVA / Foto de su página en Facebook

 

Los colombianos crecimos con la idea de que Colombia es un país de regiones. Sin embargo, según Sergio Bustamante, desde el punto de vista territorial es un país fundamentalmente de grandes ciudades y de pequeños municipios rurales. De todos los problemas territoriales que enfrenta el país, señala, el más acuciante es el de la aglomeración urbana; fenómeno acelerado, desbordado, poco conocido y comprendido que genera dificultades y conflictos que desbordan los contenedores político administrativos existentes. 

Para Bustamante, la organización territorial colombiana se caracteriza por un inmenso desorden que se origina por la falta de claridad sobre el nivel intermedio de gobierno, al cual llegaría la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca. “Este esquema viene a poblar aún más el ya muy congestionado nivel intermedio, agregando otra figura que probablemente está viciada de inocuidad”, considera. 

El esquema asociativo más consolidado hoy en Colombia es el de las áreas metropolitanas. Cuéntenos sobre este proceso. 

Las áreas metropolitanas tienen una larga historia. Se propusieron en la reforma constitucional de 1910, pero solo se establecieron como una figura de asociatividad territorial con la reforma constitucional de 1968. Unos años después se creó la primera área metropolitana del país que es la del Valle de Aburrá. 

Las áreas metropolitanas son la respuesta institucional al fenómeno de la aglomeración urbana; un fenómeno reciente, muy dinámico, casi explosivo y, paradójicamente poco conocido y comprendido, ya que no ha sido muy estudiado y no ha gozado de la opinión favorable de la ciudadanía y los operadores políticos, justamente por el desconocimiento de las potencialidades de la figura. Esta aglomeración, o lo que ahora llamamos metropolización, desbordó los contenedores políticos administrativos del municipio y la respuesta institucional fue crear las áreas metropolitanas. 

¿Qué importancia tiene en este proceso la Ley 1625 de 2013?

Esta ley reformó  Ley Orgánica 128 de 1994, que fue la que ajustó el régimen de áreas metropolitanas a la nueva carta política. Su importancia radica en que establece como competencias de las áreas metropolitanas, entre otras, la regulación del transporte masivo y los temas ambientales. La Ley 1625 es una especie de modernización de la anterior norma que, sin embargo, dejó sin resolver muchos de los problemas críticos de esta figura, dentro de los cuales destaco el problema de los conflictos de competencias con otras entidades territoriales y de naturaleza administrativa, y la ausencia de recursos. 

¿Cuál es el estado de las áreas metropolitanas hoy en el país? 

Es lamentable. El país no ha entendido la necesidad de esta figura. Tal vez la única área que más o menos ha hecho la tarea es la del Valle de Aburrá, las otras son muy frágiles y precarias, y además no hay áreas metropolitanas en todos los lugares donde deberían existir. El Departamento Nacional de Planeación (DNP) hizo en 2013 el estudio La Misión para el Fortalecimiento del Sistema de Ciudades, e identificó 18 aglomeraciones urbanas de naturaleza supramunicipal, es decir, 18 áreas metropolitanas. Aunque se pueden destacar algunos aciertos, el balance que se puede hacer de la figura metropolitana deja mucho que desear, porque no se ha extendido tanto como debiera y no ha tenido las capacidades que se requieren; ha sido desbordada por los fenómenos territoriales a los que debería responder. Son muy débiles. Tienen más competencias que capacidades de cumplirlas por falta de recursos y de comprensión y respaldo por parte de la ciudadanía y los operadores políticos. 

La aglomeración urbana genera los llamados hechos metropolitanos que desbordan las capacidades de los municipios. Dentro de estos problemas se destacan el de la movilidad, el medio ambiente, la infraestructura, aquellos asociados al modelo de ocupación del territorio, entre otros. Son fenómenos que territorialmente no se pueden definir como locales, porque incluso son globales. Son problemas para los que no hay respuesta en el nivel municipal, por eso se esperaría que las instituciones diseñadas para encararlos tuvieran la fortaleza y envergadura que se requiere para eso. 

El AMVA ha servido de ejemplo para otras áreas metropolitanas ¿Qué aspectos positivos y negativos podría destacar? 

Las contribuciones más importantes están en la planeación. Las áreas metropolitanas son fundamentalmente entidades para hacer planificación estratégica de los territorios comprendidos por el fenómeno metropolitano; se han formulado planes de diversos tipos, pero muchas veces son desconocidos por las autoridades municipales o carecen de la fortaleza legal para que se conviertan en vinculantes. Hay mucha planeación pero la gestión no va en la misma dirección. En el caso del AMVA se propone en los planes estratégicos metropolitanos un modelo de ocupación del territorio y la gestión que hacen los municipios es justamente la contraria. 

Recientemente, ha habido un avance importante en los temas relacionados con la gestión ambiental, particularmente los asociados al monitoreo de la calidad del aire, lo que ha permitido tomar algunas decisiones que siguen siendo, sin embargo, precarias y con limitaciones. Por otro lado, sigue siendo muy preocupante que los alcaldes, particularmente el del municipio núcleo, no han entendido la  importancia de esta figura. En Colombia en general existe una especie de municipalismo exacerbado y los alcaldes son ensimismados y poco toman en consideración el entorno. 

Es una historia agridulce. Por un lado hay aspectos para destacar pero por el otro habría que señalar la falta de compromiso y continuidad de la gestión de estas instituciones porque los alcaldes no le dan la importancia que requieren o porque, lo que es más generalizado, utilizan estas instituciones en procesos de negociación política y allí van a dar personas que no tienen la capacidad profesional, ni la formación ni la experiencia que se requiere para una gestión metropolitana.

En este momento se habla de la aprobación en el Congreso del proyecto que da vía libre a la creación de la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca ¿Cómo analiza este hecho?

Cuando uno mira la organización territorial del estado colombiano, rápidamente llega a una conclusión: todo lo que tiene que ver con el nivel nacional y el municipal está relativamente resuelto, pero en el nivel intermedio hay una gran confusión. Las figuras de este nivel son muy frágiles y en vez de fortalecerse se han venido debilitando; la clásica figura de este nivel es el departamento. 

Lo que caracteriza la organización territorial colombiana es un inmenso desorden, que se origina por la falta de claridad en el nivel intermedio de gobierno. Este nivel está poblado por un número creciente de figuras territoriales precarias, es decir, que carecen de competencias claras y que son pobres de recursos. Entre ellas están los departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), la Región Administrativa de Planificación Especial (RAPE), las provincias y las asociaciones de departamentos y áreas metropolitanas. 

En este contexto, de la Región Metropolitana Bogotá Cundinamarca podría decirse varias cosas: le faltó difusión, discusión pública y participación ciudadana; no se necesitaba reformar la constitución para hacerla, porque la Constitución y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) hablan de una ley orgánica para el caso de Bogotá; viene a poblar aún más el ya muy congestionado nivel intermedio, agregando otra figura que probablemente está viciada de inocuidad; y es lamentable que esto solo se haya hecho para Bogotá, los congresistas no tuvieron en consideración los 18 fenómenos urbanos de naturaleza supramunicipal que requieren arreglos metropolitanos o regionales. Con esta creación se pudo haber aplazado y diferido la posibilidad de una solución más comprensiva del fenómeno metropolitano en Colombia. Como un aspecto positivo, resalto que tal vez lo importante es que se reconoce el fenómeno. 

¿Por qué región metropolitana y no área metropolitana?

Esta es justamente la discusión que debió haberse dado en el país. Bogotá es el típico caso de un fenómeno urbano donde hace muchos años debió crearse una área metropolitana, como en Cali y Cartagena. 

El área metropolitana responde al fenómeno de la conurbación: un centro que se expande y que invade progresivamente la periferia. Pero en el caso de Bogotá, varias investigaciones ponen en evidencia que no basta con asociar los municipios que contienen la mancha urbana creciente, sino que hay que tomar en consideración todas las interacciones que existen entre ese hecho urbano y los territorios donde están los recursos para que esta aglomeración funcione; la región metropolitana responde a esto. 

La región metropolitana es una figura territorialmente más vasta, compleja, comprensiva e invita a hacer una planificación menos ligada a la división político administrativa. En Colombia el principal obstáculo para que estas figuras funcionen bien es justamente el municipio; este no deja ver la ciudad real. Creo que el país necesita esta figura, que es extraña al ordenamiento constitucional vigente y no había hecho parte de los debates alrededor de esta cuestión. Lo acaban de aprobar de manera apresurada y de espaldas al país. 

El acto legislativo determina que es necesario aprobar una ley orgánica para que se pueda dar el paso a la conformación de la Región Metropolitana. ¿Cuál es su opinión frente a esta condición?

Esta es una situación muy compleja. El fenómeno de la metropolización tiene que analizarse desde varias perspectivas: como un fenómeno territorial y desde la respuesta institucional que se desarrolla para enfrentar el fenómeno, de la cual se desprenden las leyes, las políticas públicas y los aparatos. 

Es claro que es necesario legislar en la materia, pero en Colombia hay un enorme desorden en el nivel intermedio porque prolifera figuras territoriales precarias; entonces la cuestión es que la LOOT no hizo la tarea que los constituyentes del 91 le asignaron, por lo tanto la reforma territorial sigue siendo una asignatura pendiente. No es un asunto de más leyes, esa ley viene a sumarse a las más de 120 leyes entre ordinarias, estatutarias y orgánicas que existen en el país que tienen que ver con la organización territorial del Estado. Lo que hay es un marco legislativo profundo y confuso. 

Por otro lado están las políticas públicas. La LOOT creó una institucionalidad que se llama la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial, le dio el mandato para que formulara la política nacional de ordenamiento territorial pero hoy no existe. También están los aparatos: las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las RAP, la RAPE, ahora la región metropolitana, todas más o menos con la misma tarea: planificar, armonizar y coordinar el desarrollo; resulta que todas hacen los mismo y ninguna hace nada. 

Finalmente, encontramos los llamados operadores políticos. Esta situación es así por el Congreso que tenemos, los partidos políticos y los alcaldes, y su poca comprensión de la necesaria e importancia de este instrumento.  

Una de las preocupaciones principales en este tema es la posible imposición de los intereses de la ciudad núcleo del área metropolitana sobre los demás municipios. ¿Cómo funciona esta situación en el Valle de Aburrá? y ¿Cómo lo ve en el caso de Bogotá?

En la calle dicen que ‘el que pone la plata, pone las condiciones’. En el caso del Valle de Aburrá, el 80 % de los recursos del área metropolitana provienen del municipio de Medellín, pero además el alcalde del que antes se llamaba municipio núcleo tiene poder sobre el plan estratégico de desarrollo metropolitano o sobre el presupuesto, y además pone el director del área. El municipio principal establece la mayoría de las condiciones y dependiendo de las particularidades del alcalde, las relaciones son más fluidas o conflictivas. En términos generales hay una resistencia de los alcaldes de los municipios periféricos frente al accionar del alcalde del municipio mayor. 

De manera que será inevitable que Bogotá sea quien marque la pauta en la forma como ha de funcionar hacía el futuro la región metropolitana. Desde otro punto de vista podría demostrarse que las áreas metropolitanas son también un mecanismo de transferencia de recursos desde el municipio principal hacia los otros municipios. Todo esto depende de cómo se observe la situación pero de manera general, hay celos muy fuertes entre los municipios más débiles y los municipios principales. 

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    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan necesariamente la posición del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.