Escrita por:

**Yency Contreas Ortiz 

Sin duda, estos ejes representan apuestas relevantes que orientarán la política territorial en el país, pero que tienen, por el tiempo de sus efectos, un impacto en el largo plazo. De allí la necesidad de que se generen no solo reglas generales, sino procedimentales y particulares que permitan sentar las bases de un nuevo modelo de ordenamiento, que tenga en cuenta la emergencia climática, la transición energética, la diversidad y heterogeneidad regional en la búsqueda de equidad, así como la construcción de un acuerdo social y político amplio en los territorios que viabilice dichos propósitos. 

Para lograr el ordenamiento territorial asociado al agua en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (Bases PND) se proponen seis catalizadores, algunos de los cuales se encuentran más desarrollados en el documento de PND que otros. Por el alcance de esta nota no se hará referencia a todos, sino aquellos que tienen más relevancia en este último documento. Es de anotar que el proyecto de ley en algunos casos aún tiene contenidos bastante generales, sin desarrollo normativo o un alcance concreto, sobre todo en términos de metas. 

Ajustes normativos y de estructura institucional

El borrador de PND desarrolla ampliamente la apuesta por una “definición precisa, jerarquizada y armonizada de los determinantes del ordenamiento territorial, tanto en las áreas rurales, como en las ciudades” (Bases del PND). Para ello, se propone una modificación a la Ley 388 de 1997 al incorporar explícitamente un “orden de prevalencia” (artículo 21) de las determinantes de ordenamiento territorial. Aunque dicha Ley ya enumeraba dichas determinantes (1, 2, 3…), se propone una jerarquía que, mantiene en el primer nivel los asuntos de conservación y protección del ambiente y los recursos naturales, pero además incorpora como prioritario el ciclo del agua y la gestión del cambio climático; y ligado a ello, las disposiciones de uso y funcionamiento de las áreas que integran el sistema de parques nacionales naturales y las reservas forestales nacionales. En concordancia con lo anterior, se resalta la incorporación, más adelante en el PND, de la estrategia de coordinación para la adaptación al cambio climático de los asentamientos y reasentamientos humanos. 

En segundo nivel, se incluye una nueva determinante asociada a “las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola (…)”. Con base en ello, se posiciona el concepto de seguridad alimentaria, que aunque no muy detallado en el borrador de PND, sí evidencia una apuesta fundamental para los procesos de OT en los territorios. En todo caso, sería pertinente establecer desde el Plan, la armonización de estas determinantes en lo relativo a las categorías del suelo rural, puntualmente de los suelos agrológicos con vocación productiva, y proponer algunos incentivos que permitan enfrentar la explosión de desarrollos residenciales con densidades de características urbanas y los impactos de la suburbanización, producto de la subdivisión predial y la ocupación de dichos suelos.

Así mismo, se crea otra nueva determinante en el nivel 6 denominada Proyectos Turísticos Especiales e infraestructura asociada, que aunque no se desarrolla en detalle, podría asumirse que puede estar está relacionada con la propuesta del Documento de Bases sobre la revitalización de los 46 centros históricos que tiene el país para vincularlos al desarrollo turístico, o a los parques nacionales o áreas protegidas de interés turístico. En todo caso, habrá que establecer claramente qué es lo que se tendrá como determinante para los procesos de revisión de POT. Se propone para el debate del PND establecer las oportunidades y restricciones del turismo y las actividades ligadas a este y su impacto sobre los territorios y sus habitantes originales (suburbanización con motivo de segundas viviendas, expulsión de los propietarios y moradores originales y de actividades económicas y culturales tradicionales, impactos ambientales y capacidad de carga de los ecosistemas, etc.) 

En general, este orden de prevalencia aporta claridad para los procesos de revisión de POT a nivel municipal. En todo caso, se mantiene la necesidad de revisar en las reglamentaciones específicas la posibilidad de armonización del conjunto de instrumentos de planificación que se generan producto de estas determinantes (en tiempos, escalas, alcance territorial y de política, zonificaciones, información disponible, entre otros); ya que los traslapes existentes hoy, reducen la capacidad de contar con instrumentos actualizados, efectivos, eficientes, legítimos y sostenibles. 

Entre otros ajustes normativos se proponen, incluso desde el programa de gobierno, modificaciones para enfocar la reorganización territorial del país alrededor del agua. Aunque la propuesta de PND incorpora importantes apartes sobre el ordenamiento diferenciado con eje en la paz total -territorializada- con sustento en la formalización y reconocimiento de la propiedad y el reconocimiento de las diversas formas de habitar el territorio para la diversidad de poblaciones existentes en el país; es necesario contar con instrumentos de gestión y financiación concretos que permitan la implementación de los programas y proyectos de manera prioritaria en articulación con los Planes de Desarrollo Municipal (PDM) y otros como los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PEDET). 

Por otro lado, desde los asuntos de estructura institucional, en las Bases del PND se sugiere la modernización de las entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y la efectiva integración entre este y el Sistema Nacional de Cambio Climático (SISCLIMA), y el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) (Bases PND). Por ahora, parece necesario que en la propuesta del PND (Proyecto de Ley) se desarrolle esta intencionalidad ya que no se evidencian los posibles mecanismos de  articulación y operatividad para los distintos actores institucionales involucrados. Sumado a ello, y con base en los diagnósticos y experiencias en los procesos de ordenamiento ambiental territorial resulta fundamental establecer si esta modernización incluirá a las CAR por su importancia en las acciones del SINA y su papel como autoridades ambientales en los procesos de ordenamiento y en su función de control ambiental en sus jurisdicciones.

Catastro multipropósito

Esta es otra de las apuestas del PND que se sustenta en que el “catastro contribuirá en la promoción del desarrollo agrario integral, incremento de la base fiscal de los municipios, desincentivará el acaparamiento de tierras, protegerá las áreas definidas como determinantes del ordenamiento, los territorios étnicos y los bienes públicos de la nación” (Bases PND).   Para ello, entre otras acciones, se plantea una meta ambiciosa de reducir el rezago de los avalúos catastrales del país en el año 2023 con base en la metodología expedida por el IGAC. En tiempos es un reto mayúsculo y en alcance, parece requerir de un despliegue administrativo amplio; en los dos casos, parecen difíciles de lograr, tal como está planteado en el borrador de PND. Adicionalmente, el asunto está en concretar no solo las “impopulares” actualizaciones catastrales, que son centrales en el OT y para las finanzas municipales, sino el carácter de multipropósito: ¿a qué se refiere esto exactamente? ¿Se podrá utilizar para la focalización de políticas públicas y asignación de subsidios? ¿Servirá de base para la propuesta del mecanismo que sustituya la estratificación? De allí la importancia de definir los potenciales del “multipropósito”, más allá de lo fiscal.

En desarrollo de esta apuesta, el texto borrador del PND pareciera “devolver” el poder que se le quitó al IGAC en 2019 en algunos aspectos, y que se entregó recientemente a las figuras de gestores y operadores catastrales. Hoy es necesario hacer una evaluación de dichas figuras y de su aplicación, efectividad y legitimidad a nivel territorial, ya que no es claro qué tan bien han funcionado y si se requiere alguna modificación o ajuste al modelo. 

Igualmente, en los procesos de planificación territorial y de políticas públicas (incluida la política fiscal) la disponibilidad y calidad de la información parece central. Así lo reconoce el PND, al crear/formalizar el Sistema de Administración del Territorio -SAT-. Su reglamentación se proyecta en 18 meses y un plazo máximo de 3 años para adoptar e implementar el Modelo de datos de administración del territorio definido por dicho sistema. El modelo de gobernanza y la interoperabilidad de la información serán determinantes para establecer qué tan útil será a los propósitos declarados. En todo caso, los procesos de ordenamiento territorial requieren de información útil y cualificada, pero debe ir más allá de datos estandarizados, kits o manuales de planificación. Ello parte de entender las vocaciones municipales, el papel de los actores territoriales y acuerdos sobre visión territorial; que requieren de amplios procesos de consenso político ciudadana y del fortalecimiento de capacidades institucionales de los entes territoriales. 

Captura de valor

Uno de los temas que tiene mayor desarrollo en la propuesta borrador del PND es la intervención en el mercado de la tierra y la movilización de plusvalías e instrumentos de captura de valor, sobre todo, aquellos asociados al suelo y a la gestión de la movilidad (Contreras, et al, 2022).  En el marco de la consolidación y fortalecimiento de los Sistemas Integrados de Transporte Público (y sus equivalentes en ciudades intermedias -SETP-) y la promoción del transporte férreo y pluvial; se evidencian apuestas normativas y de financiación relevantes. Nos concentraremos aquí en las de captura de valor y proyectos urbanos integrales asociados a infraestructuras de transporte, y a la movilidad como ordenadora de territorio.

Aunque en el PND anterior ya se identificaban algunos de estos instrumentos de captura desde el nivel nacional, en la propuesta actual se mantienen y se incorporan hechos generadores, así como algunas destinaciones y alcances que es pertinente resaltar, sobre todo porque se orientan a la financiación de sistemas de transporte. Entre estos instrumentos se encuentran la contribución por el servicio de parqueadero o estacionamiento en vía y el estacionamiento en vía pública (se listan de manera separada por lo que habrá que establecer el alcance de cada uno); la contraprestación por el acceso a zonas con infraestructuras que reducen la congestión y la contraprestación por acceso a áreas con restricción vehicular o por circulación en el territorio; entre otras. 

Estos instrumentos se articulan con la posibilidad de gestión de proyectos inmobiliarios y de explotación de actividades operacionales para los entes gestores de los sistemas de transporte público; la posibilidad de desarrollar servicios conexos más actividades  complementarias (comercio, servicios, ocio, telecomunicaciones, entre otros), así como de aprovechamiento o explotación económica directa e indirecta, incluidas sus áreas adyacentes (aprovechamiento económico del espacio público); publicidad visual al interior y el exterior de su infraestructura; el uso de los predios remanentes de la infraestructura para el desarrollo de proyectos urbanísticos; y el Derecho Real Accesorio de Superficie en Infraestructura de Transporte. Todo ello será posible “siempre y cuando los recursos generados se destinen a la financiación del respectivo sistema de transporte público” (PND).  Es de anotar que en la propuesta de PND, también se enfatiza en la posibilidad de destinar los recursos captados por la implementación de instrumentos de captura de valor del suelo derivados de los proyectos regionales. 

Al respecto, es importante llamar la atención sobre las expectativas de financiación de obras de infraestructura a través de captura de valor, ya que la “bolsa” del conjunto de instrumentos es finita, no se recauda en un solo momento en el tiempo y no es fácil de presupuestar, por lo que también se deben tener en cuenta los riesgos que se asumen por parte del sector público; así como el alcance del conjunto de instrumentos, ya sea de gestión de la movilidad, de gestión urbanística o ambiental (Contreras, et al, 2022). 

Junto con lo anterior, el PND propone incentivos a la ejecución de proyectos de sistemas de transporte público bajo principios de desarrollo orientado al transporte sostenible -DOT-, a través de la figura especial de “incorporación al tratamiento de renovación urbana mediante decreto [de] las áreas de influencia de los corredores de transporte que cuenten con proyectos de sistemas de transporte público de pasajeros cofinanciados por la nación”. La experiencia de esta figura en Bogotá aún está por evaluar, sin embargo, el propósito es relevante en la medida en que se pueda lograr la captura de valor a propósito de las inversiones que el gobierno nacional (y los demás niveles de gobierno) realizará en obras. Todavía habría que revisar el detalle  y los procedimientos para aplicar el instrumento, incluyendo los de alcance regional; con el fin de que la recuperación de plusvalías se realice en beneficio del sector público local. 

Convergencia regional

Como eje del PND, se pretende fortalecer los vínculos intra e interregionales, y aumentar la productividad, competitividad e innovación en los territorios, a través del fortalecimiento de los esquemas asociativos territoriales. En este título el texto de plan enlista un conjunto de propuestas puntuales en materia de servicios públicos (subsidios, programa agua es vida y gestión comunitaria del agua y saneamiento básico), turismo y descentralización, que requerirán de mayor desarrollo para entender en qué sentido aportan a la convergencia regional y a la reducción de los desequilibrios territoriales; y cómo esto se articula con la estructura normativa y de competencias de los actores comunitarios, sectoriales y territoriales en el país.

De manera general, se señala que el gobierno nacional diseñará esquemas de incentivos para favorecer la asociatividad, aún sin precisar tiempos y responsables institucionales. Aunque se menciona la misión de descentralización y la apuesta por construir una metodología para la identificación de tipologías  de entidades territoriales y esquemas asociativos territoriales orientada al reconocimiento de capacidades; aún es determinante avanzar en la concreción de estos incentivos, ya que aunque los problemas territoriales cada vez trascienden más las fronteras político administrativas, las instituciones políticas vigentes ponen al municipio como eje del proceso de descentralización; por lo que el fortalecimiento de la acción pública de carácter regional y metropolitano debe tener incentivos concretos. Ejemplo de ello, solo por mencionar uno, es la propuesta de crear Autoridades Regionales de Transporte. Aunque este es un asunto de carácter supramunicipal, es determinante establecer qué facilitará la figura en la planeación y gestión de la movilidad o puntualmente en el desarrollo de los proyectos; y cuáles serían las competencias e ingresos que deben ceder los municipios a favor de estas nuevas autoridades.

Otros temas se encuentran en el Documento de bases del PND pero no se desarrollan en el proyecto de ley presentado. No nos detendremos aquí en ello. Solamente mencionar que los documentos de metas publicados evidencian las grandes apuestas del gobierno nacional en los cuatro años. Sin embargo, no solo para el debate público, sino para el documento final será relevante avanzar en la concreción de las metas en todos los ejes y programas sugeridos, con el fin de que todos aquellos que participaron de la formulación del PND puedan conocer qué y cómo se incluyó y realizar el respectivo seguimiento a las promesas de campaña.

Para profundizar en algunos de estos temas invitamos a leer la publicación del Observatorio de Gobierno Urbano: DEBATES DE GOBIERNO URBANO. Desafíos de la política urbana de cara a la formulación del Plan Nacional de Desarrollo 2023-2026