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Metropolización en América Latina: desigualdad territorial y tensiones entre niveles de gobierno

Audio, Publicado el Domingo, 05 Julio 2020, en Destacados, Noticias

A propósito de la aprobación del proyecto que da vía a la creación de la Región Metropolitana Bogotá - Cundinamarca, en el programa Observatorio de Gobierno Urbano, de UN Radio 98.5 FM, conocimos la experiencia de la metropolización en Argentina, Brasil y Chile, donde se ubican algunas de las principales aglomeraciones urbanas de Latinoamérica. 

Sao Paulo - Brasil / Foto cortesía para el IEU

 

De acuerdo con el Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), nuestra  región es la más urbanizada del mundo en desarrollo: 80 % de la población vive en zonas urbanas. Las dinámicas que se desarrollan en estas aglomeraciones han desbordado los contenedores político administrativos existentes y han promovido la implementación de instrumentos más amplios de gestión para intentar dar respuesta a las demandas de los ciudadanos. 

En este contexto se enmarcan las regiones metropolitanas de Buenos Aires (Argentina), São Paulo (Brasil) y Santiago (Chile). En relación con la primera, Andrés Borthagaray, Doctor en Urbanismo y director para América Latina del Instituto para la Ciudad en Movimiento (Furba), sostuvo que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) tiene 3 millones de habitantes e integra la región metropolitana con 40 municipios más. En conjunto concentran más de 15 millones de habitantes, es decir un tercio de la población del país, y producen más del 40 % del PIB. 

Según el académico, entre sus principales desafíos están la gobernabilidad metropolitana y los altos niveles de desigualdad. “Todos los planes urbanos de los últimos 60 años han reclamado la necesidad de un sujeto político metropolitano; esto se ha planteado con particular intensidad en medio de la gestión de la crisis por la pandemia”, manifestó. 

En el caso de Brasil, Daniela Campos Libório, posdoctora en Gestión del Agua y profesora de la Pontifícia Universidad Católica, señaló que la Región Metropolitana de São Paulo está conformada por 30 ciudades, que concentran 21 millones de habitantes, 10 % de la población brasileña. Con las áreas metropolitanas aledañas se conforma una megalopoli de 32 millones de habitantes, aproximadamente el 75 % de la población del Estado. 

“El principal desafío de la región es la desigualdad económica y estructural, dado que hay espacios territoriales con mucha pobreza. Esta situación debe ser resuelta porque afecta a las personas, su individualidad, su autonomía y sus relaciones personales”, expresó.

Arturo Orellana, Doctor en Geografía Humana y profesor asociado del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontifícia Universidad Católica de Chile, indicó que la Región Metropolitana de Santiago está constituida por 52 comunas (municipios), y prácticamente 47 de estas conforman un área urbana funcional. 

“Tenemos municipios pobres y ricos que conviven en la misma ciudad y por lo tanto son parte de las injusticias y desequilibrios en materia de calidad de vida urbana. Fueron uno de los orígenes fundamentales de los estallidos sociales del 2019, que se han acentuado en tiempos de pandemia”,  dijo el profesor Orellana. “La desigualdad es una expresión de la ingobernabilidad metropolitana”, agregó.

Constitución de un gobierno metropolitano

Los académicos coincidieron en que las tensiones entre los distintos niveles de gobierno y el recelo por ceder autonomía han sido el principal obstáculo para la constitución de gobiernos metropolitanos. 

En Argentina se presentan diferentes tensiones. Según el profesor Borthagaray, la primera es entre la ciudad que concentra una parte importante de la riqueza del país y la distribución de los recursos federales. También hay tensión interna entre los municipios de la Provincia de Buenos Aires, y entre la ciudad capital y el gobierno nacional. No obstante, “los procesos de integración son posibles”, precisó. 

La profesora Campos afirmó que los niveles de gobierno estatal y local son responsables de consolidar la región metropolitana. “Es una situación compleja porque el gobierno estatal debe tener la iniciativa para hacer la ley, pero los municipios tienen autonomía federativa para definir su propia competencia; estas tensiones han impedido la coordinación de políticas metropolitanas”. 

Y dado que la Región Metropolitana de Santiago concentra el 40 % de la población chilena, el profesor Orellana sostuvo que “es un botín político muy grande, lo que va contrario a cualquier intento de generar una autoridad metropolitana; es considerado un trampolín para la presidencia de la República”.

“Hay una crisis de confianza de las autoridades políticas en figuras como el presidente, mientras se han posicionado los alcaldes. La gran limitación para crear una gobernanza metropolitana está en la imposibilidad de que los partidos políticos cedan a construir una figura política que podría convertirse en una amenaza”, dijo. 

Financiación y armonización del ordenamiento territorial 

Producto de las desigualdades y tensiones mencionadas, la financiación y planeación del territorio han sido temas complejos para las regiones y áreas metropolitanas. En Argentina, mencionó el profesor Borthagaray, el primer desafío para la distribución de recursos es tener un marco más claro de coparticipación federal y del área metropolitana, y de manera interna entre los municipios de la provincia de Buenos Aires. 

En materia de armonización territorial existen normas a partir de las provincias pero en general “es una materia pendiente”. “Tenemos retos en el uso de los recursos, equilibrar la cuentas fiscales, atender las necesidades sociales y promover el desarrollo económico, pero derrochamos recursos por esta falta de articulación territorial”, señaló el académico.  

En Brasil hay una amplia brecha de desigualdad económica entre los municipios de la región metropolitana. Los municipios más ricos tienen la posibilidad de financiar políticas de desarrollo pero los de menores ingresos no. El gobierno federal abrió una línea de financiación para saneamiento en regiones metropolitanas, lo que produjo la creación de 74 figuras de esta naturaleza, “formales pero no reales”, aclaró la profesora Campos. 

En el país existe el Estatuto de la Ciudad, una norma general para la planificación del territorio, y más recientemente el Estatuto de la Metrópoli, una ley que ordena la región metropolitana. “Cada región debe establecer sus propias competencias sobre la función pública de interés común, y cada municipio deberá definir cómo hará esta deliberación”, indicó Campos. “El gobierno estatal tienden a proteger a los municipios más pobres frente al municipio de São Paulo para tener una planificación más ordenada y planificada”, añadió. 

Según el profesor Orellana, en Chile hay un sistema de centralización fiscal acotado, a tal punto que prácticamente menos del 15 % de la inversión pública lo resuelve el gobierno regional. “Una comuna rica tiene un presupuesto per cápita de entre 1.200 y 1.400 dólares, mientras que un municipio pobre en la misma ciudad tiene entre 100 y 150 dólares”, dijo.  

“Esta diferencia tiene que ver con un sistema de financiamiento municipal que básicamente privilegia o mejora las condiciones de recaudo para aquellos municipios donde hay más actividad del mercado, es decir, mayor inversión privada, y castiga a las comunas pobres donde se construyen viviendas sociales y hay una exención de pago de contribuciones”, explicó. 

El investigador recordó que el país tiene una ley de ordenamiento territorial aprobada pero no promulgada por el gobierno actual, “debido a la resistencia de los sectores económicos que creen que en la medida que haya un ordenamiento territorial, se van a limitar las condiciones para la inversión privada”. 

Destacó que un avance importante en Chile es la elección de un gobernador regional, un  proyecto de ley que resultó del estallido social de octubre de 2019, pero que se tuvo que postergar por la pandemia. Esta ley establece un traspaso de competencia que permitirá una mejor planificación y gestión metropolitana. 

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    Escrito por Paola Medellín Aranguren

    Las opiniones contenidas en el artículo y el programa no expresan necesariamente la posición del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.