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El papel del POT en el acceso a la vivienda de los pobres

Texto, Publicado el Domingo, 28 Noviembre 2021, en Noticias, Destacados

El problema de la vivienda suele analizarse a través del indicador de déficit habitacional, aunque en realidad dice poco sobre las necesidades reales, puede ser útil para dar una primera entrada. 

Foto tomada del IDU

Escrita por 

*Angélica Camargo Sierra 

La magnitud del déficit habitacional en Bogotá (96.897 en cuantitativo y 228.150 en cualitativo), se relaciona estrechamente con el crecimiento de la informalidad urbana. Si bien se ocupa menos suelo informalmente que en las décadas anteriores1, la informalidad en la zona metropolitana viene creciendo2, y en los barrios de origen informal en Bogotá se edifica rápidamente3, de hecho, más rápido que en las zonas formales (Camargo, et al. 2021). 

Varias situaciones configuran este estado de cosas. De un lado, los bajos ingresos de los hogares, desde la política pública nacional el problema es la capacidad de pago, en consecuencia, ofrece subsidios directos a la demanda, a la cuota inicial o a la tasa de interés de los créditos. No obstante, tras 30 años de una política habitacional orientada al mercado, con una amplia oferta de Vivienda de Interés Social, la informalidad sigue creciendo en todo el país, lo que se evidencia en el aumento sostenido del déficit cualitativo4. Es muy claro que la política tiene dificultades estructurales de focalización, ampliamente identificadas en numerosos estudios y evaluaciones (Arredondo, 2019; Parias, 2020; Torres, 2016; Yepes y Romero, 2017).

Poco se mira el problema desde el lado de la oferta de suelo y de vivienda. La vivienda formal es cada vez más cara en virtud del precio del suelo y, por tanto, más inaccesible para los hogares pobres. Si comprendemos bien el concepto de Vivienda de Interés Social (VIS) que nos plantea la Ley5, es muy claro que la VIS no es solo aquella cuyo precio es menor a 135 salarios mínimos, sino que es, en esencia, la que efectivamente llega a los hogares de menores ingresos. Se define más por el ingreso de la demanda que por el precio de la oferta (y no al revés como lo piensa el ministro Malagón). Desde esta perspectiva, en Bogotá, la oferta real de Vivienda de Interés Social y Prioritaria está francamente en crisis. 

La Vivienda de Interés Prioritario (VIP), aquella que se dirige a los más pobres, prácticamente no se construye, en lo corrido de este año se han lanzado apenas 569 unidades, el promedio de lanzamientos de viviendas VIP en los últimos 10 años no supera las 3.000 unidades anuales. Y respecto a la VIS, si bien hay un aumento en la construcción de unidades que está por debajo del tope de precio, la gran mayoría de los que acceden no son hogares de bajos ingresos. A pesar de que en este año se han vendido 27.061 unidades VIS en Bogotá, se han asignado apenas 4.135 subsidios a hogares con ingresos menores a cuatro salarios mínimos. 

El resto de las viviendas (casi 23 mil) probablemente quedaron, en su mayoría, en manos de inversionistas y hogares de ingreso medio. Tal como lo denunció recientemente el concejal Diego Laserna, buena parte de la oferta corresponde a las llamadas “falsas VIS”, su investigación identificó proyectos con áreas inferiores a los 20 metros cuadrados con precios que superan los 9 millones de pesos por metro cuadrado y que se promocionan como VIS. El problema principal de esta situación es que permite direccionar recursos de la política de vivienda a los constructores a través de subsidios y disminución de tasas, como la devolución del IVA de los materiales. Recursos que por ley (art. 91, ley 388/1997) deben dirigirse prioritariamente a “la población más pobre del país”. 

¿Qué puede hacer el POT para mejorar el acceso a la vivienda de los hogares de bajos ingresos?

En buena medida el fondo de la problemática de vivienda que se ha reseñado está en el funcionamiento del mercado del suelo. Así, son necesarias todas aquellas medidas que amplíen las oportunidades de los hogares de bajos ingresos de acceder a suelos bien localizados, con buenas dotaciones, y que promuevan la generación suficiente de oferta de vivienda a la que efectivamente acceda la población más pobre (Morales, s/f; Smolka y Biderman, 2011; Goytia et al., 2010). Por supuesto, todo lo que salde los déficits de equipamiento, espacio público y mejore la accesibilidad son importantes para mejorar las condiciones habitacionales de los hogares, pero esto no soluciona los problemas asociados a la segregación residencial y si no se acompañan de estrategias que mejoren el acceso a la vivienda de los pobres, terminan promoviendo mayor informalidad (Jaramillo, 2008). 

Se requiere entonces, dirigir el esfuerzo y la inversión estatal en urbanización y habilitación de suelo bien ubicado destinado a la producción de Vivienda de Interés Prioritario, que puede ser complementada con estrategias asociativas6 y de producción social del hábitat, cuyo éxito en disminución de la informalidad han señalado casos en América Latina (Richer, 2010; Vio et al, 2007). Un estudio en Argentina encontró que las municipalidades que implementan regulaciones que buscan mejorar las condiciones de acceso al suelo, como la recuperación de plusvalías, la asignación obligatoria de suelos para usos públicos y para Vivienda Social, adquirir suelo para fines sociales, son medidas que disminuyen la informalidad y aumentan la probabilidad de que los hogares de menores ingresos adquieran una vivienda formal (Goytia, et. al. 2010). Muy por el contrario de lo que afirman los gremios de la construcción, estas medidas no obstaculizan la producción de vivienda, sino todo lo contrario, mejora las condiciones para su producción, sobre todo para el segmento de bajos ingresos, que dicho sea de paso, corresponde al 75% de la demanda de vivienda en Bogotá y es justo la que no se genera suficientemente, gran parte de la oferta que se produce hoy en Bogotá no es VIS, es falsa VIS. 

¿Qué medidas plantea el POT?

En efecto, la propuesta de Plan de Ordenamiento Territorial que se discute ahora ha incorporado varias de estas medidas. Una de las más discutidas, son las obligaciones urbanísticas. Entre ellas, está la de destinar suelos a usos públicos (espacio público y equipamiento) y la de construir o destinar suelos para VIS y Prioritaria. El POT vigente definió estas obligaciones claramente para los tratamientos de desarrollo y posteriormente de renovación urbana en redesarrollo (la que conocemos como de bulldozer), pero prácticamente no dejaba ninguna obligación en los demás tratamientos. Esto promovió la renovación predio a predio, que no es lo mejor para la ciudad, pues construir sin contraprestación (obligaciones) es presionar los sistemas de soporte a cargo de toda la ciudad mientras los constructores y propietarios de suelo se quedan con todos los beneficios del negocio inmobiliario (Contreras, 2019). Esta propuesta de POT partió con la intención de cambiar esta situación, sigue promoviendo la renovación predio a predio (dado que debilita la figura del plan parcial), pero incluye obligaciones urbanísticas en todos los tratamientos. 

Sin embargo, su firme intención se ha debilitado progresivamente, desde la primera versión que se conoció en mayo hasta la radicada en el Concejo en septiembre, las obligaciones han disminuido al tiempo que aumenta la edificabilidad permitida. La que más ha disminuido, en perjuicio del acceso a la vivienda de los pobres, es justamente la de dejar suelo o construcción para VIS y VIP. En renovación urbana pasó de destinar el 10% para VIP y 20% para VIS, a máximo 6% y 8% respectivamente, teniendo en cuenta una medida de progresividad que apareció en la última versión. Esto sin contar que cuando el índice de construcción es menor a 4, pueden escoger si hacer VIS o VIP, y dadas las condiciones actuales sabemos bien qué preferirán. El resultado de esto es que no cambiará nada, el POT no promueve mayor producción de VIP, que es la única oferta que le compete parcialmente a la informalidad, y la poca que se construya quedará relegada a la periferia. Si en verdad queremos ampliar las oportunidades de que los hogares de bajos ingresos accedan a vivienda formal la obligación de construir VIP debería subir por lo menos al 20% en todos los tratamientos. De lo contrario, la producción informal seguirá creciendo, pero no por la existencia de cargas desproporcionadas, como lo afirma CAMACOL, sino todo lo contrario, la obligación de VIS y VIP que se plantea hoy en el POT en discusión es insignificante a la luz de las necesidades (40% es la necesidad de VIP según el POT). 

Una medida, también polémica, que debe leerse como complementaria a la anterior, es la regulación del área mínima de vivienda (36m2). Si bien esto puede afectar el comportamiento de la oferta y excluir algunos demandantes, son pocos los hogares de bajos ingresos que eventualmente logran acceder a la vivienda de interés social en las condiciones actuales. Una búsqueda en la web de vivienda con precios en el intervalo 80-180 millones en Bogotá arroja un precio por metro cuadrado de 3.8 millones en sectores como Suba Tibabuyes, San Fernando, el 20 de Julio y Fontibón Centro, y las áreas medias de estas viviendas son de 36.75 m2. Luego es posible afirmar que no es el segmento de bajos ingresos el que principalmente accede a las ofertas con áreas inferiores a los 36m2. La medida, sin embargo, contribuye a desincentivar la producción de VIS falsas. Morales (2003) plantea que las políticas de subsidio a la demanda deben acompañarse de la regulación de estándares de vivienda, tanto de construcción como de localización. De lo contrario, como de hecho ha pasado, el subsidio se dirigirá a alimentar la renta del suelo, lo que sube el precio de la vivienda y deteriora la calidad de la oferta. 

Otra medida discutida y que es importante analizar es la de cobrar la participación en plusvalía solamente para cambio en la clasificación del suelo y no en sus demás hechos generadores. La justificación de la administración es que las plusvalías se recuperarán mediante cargas urbanísticas. En efecto, las obligaciones son un buen mecanismo de captura de valor. Por las razones que explica González (2013), ni aumentan los precios, ni disminuyen la producción de viviendas. Como bien lo dice Araque (2021), los constructores pueden estar tranquilos, su negocio está preservado. 

Sin embargo, debilitar el cobro de la participación en plusvalía (PP) es, a mi juicio, una mala decisión. En primer lugar, la PP puede ser un mecanismo complementario a la captura de valor mediante obligaciones. Después de analizar los cálculos del valor residual del suelo presentados por los mismos desarrolladores en 28 planes parciales de renovación urbana con la norma actual, encontramos que el potencial de las cargas urbanísticas para recuperar plusvalías es supremamente variable (del 8% hasta el 80%), y depende más del precio de venta del metro cuadrado de espacio construido (o de la zona) que de la edificabilidad permitida (que es el criterio para definir las cargas). Las mismas obligaciones normativas, con la misma edificabilidad resultante, pueden recuperar hasta el 70% de la plusvalía en una zona mientras en otra no llega al 18%. Por lo que analizar a posteriori la existencia de hechos generadores luego de la aprobación del POT puede abrir la posibilidad de mayor recuperación. Solo para tener una idea, en 15 de los 28 planes parciales analizados en los que se generaría una oferta cercana a las 44 mil viviendas, se incluía el precio de referencia por metro cuadrado previo al plan parcial (que es el valor del suelo antes del proyecto), que al restarse del residual del proyecto calculado después de cargas (que es el precio del suelo después del proyecto), arroja una estimación de las plusvalías generadas por estos desarrollos urbanísticos, y suman 644 mil millones de pesos. 

En segundo lugar, no se está teniendo en cuenta el efecto plusvalía del cambio de uso ni del englobe de predios (ciertamente promovido en las disposiciones del POT). Sobre el primer punto, este mismo análisis arroja un ejemplo muy interesante. En el plan parcial Ferrocarril Calle 13, un desarrollo de 1.830 viviendas de interés social, adoptado en 2019, según lo determinó Catastro (Res. 0962 de 2021), no se configuraba el efecto plusvalía por mayor edificabilidad, pero sí por cambio de uso industrial a residencial. El efecto plusvalía total por el cambio de uso fue calculado en $31.054.938.200 a diciembre de 2020. Si este plan (o varios como este que están en formulación) se hubiera aprobado en la vigencia del nuevo POT, no se podría recuperar el 50% de estos recursos correspondientes a la PP. 

¿Cuánta plusvalía generarían las 580 mil viviendas que según el POT se construirían en su vigencia? ¿Cuánta generaría la construcción de otros usos diferentes a los permitidos hoy? ¿cuánto de esto se recupera efectivamente mediante cargas? Ojalá la administración tuviera una respuesta clara a estas preguntas, de lo contrario, lo mejor sería dejar abierta la posibilidad de calcularlo luego de la aprobación y cobrar la participación cuando haya lugar.

Finalmente, otro argumento para no cobrar tiene que ver con las dificultades del cobro de este tributo. En efecto, según las cifras que presenta el diagnóstico del POT el recaudo ha sido bajo, y la recuperación mediante cargas fue mucho más efectiva, particularmente por el decreto 562 de 2014. Sin embargo, un trabajo recientemente publicado por Contreras (2021), que analiza el cobro de este tributo en el país, evidencia que esto es más bien relativo, pues son justo los municipios más pequeños los que reportan mayor recaudo per cápita. El trabajo concluye que el éxito del instrumento depende más de la voluntad y el empeño de los gobernantes para sacarlo adelante que de sus dificultades metodológicas e instrumentales. Entonces, una ciudad como Bogotá, con tan extraordinaria capacidad técnica, en lugar de sabotear un instrumento que se ha abierto camino poco a poco en el país, y que, por cierto, ha sido referente en otros países, debería ofrecer toda su capacidad institucional para robustecer, eliminar los cuellos de botella y contribuir así al fortalecimiento de la recuperación de rentas urbanas y su redistribución en el acceso al suelo de los más pobres.

Otras medidas, como las normas en el tratamiento de mejoramiento integral y elementos de las actuaciones estratégicas podrían agravar las condiciones de acceso al suelo de los hogares de bajos ingresos, pero no es posible desarrollarlos en este texto.

 

Referencias

 

Arredondo, E. (2019) Evaluación de la política pública de vivienda social en Colombia y su impacto en el último quinquenio (2014-2018). Tesis para optar al título de Magíster en Ingeniería Civil, Universidad de los Andes. 

Yepes, T. y Ramirez, M. (2017) Mi Casa Ya, Programa de Vivienda de Interés Social. Fedesarrollo y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

Torres, J. (2016) Colombia, la singularidad de la política de vivienda en el desarrollo urbano. En: Cohen, M. Carrizosa, M. y Gutman, M. (eds.) Hábitat en deuda: veinte años de políticas urbanas en América Latina. Buenos Aires: Café de las Ciudades, 2016. 

Parias, A. (2020) La política de vivienda dirigida al mercado en Colombia configuración urbana: 1990-2017. El caso de Bogotá́. En: Camargo, A. (comp.) Políticas Urbanas y Dinámicas Socioespaciales. Vivienda, Renovación Urbana y Patrimonio. ACIUR. 

Camargo A.; Araque. A y Holguín, D. (2021) Producción de espacio edificado en zonas de origen informal en Bogotá (2005-2018): una mirada a sus determinantes. Informe sin publicar.

Goytia, Cynthia; de Mendoza, Cecilia y Pasquini, Ricardo (2010) Regulación del suelo en aglomerados urbanos de Argentina y su relación con la condición de tenencia residencial de los hogares. Documento de trabajo. Lincoln Institute of Land Policy. 

Davis, John Emmeus, ed. (2010) The Community Land Trust Reader. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Richer, M (2010) Una fórmula innovadora de acceso a la vivienda: las cooperativas de vivienda en Uruguay Cayapa. Revista Venezolana de Economía Social, vol. 10, núm. 20, julio-diciembre, 2010 Universidad de los Andes Mérida, Venezuela.

Contreras, Y. (2019). Renovación urbana en Bogotá. Incentivos, reglas y expresión territorial. Bogotá D.C.: Universidad Nacional de Colombia.

Morales, C. (s/f) Políticas de suelo urbano, accesibilidad de los pobres. http://sistemamid.com/panel/uploads/biblioteca/7097/7128/7134/83936.pdf

Smolka, M. y Biderman, C. (2011) Vivienda informal: una perspectiva de economista sobre el planeamiento urbano. Lincoln Institute of Land Policy.

Vio, M; Morales, B; Rodríguez, M.C.; Ostuni, M. y Di Virgilio, M.M. (2007) Producción social del hábitat y políticas en el Área Metropolitana de Buenos Aires: historia con desencuentros. Documento de Trabajo no. 49. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. 

Contreras, Y. (2021) Instrumentos de captura de valor: evolución de la participación en plusvalía en Colombia 1997-2017. Investigaciones Regionales, No. 51. https://doi.org/10.38191/iirr-jorr.21.024

González, J. I. (2013) No es cierto que las cargas urbanísticas aumenten el precio de la vivienda. La República (6 de junio). https://www.larepublica.co/economia/no-es-cierto-que-las-cargas-urbanisticas-aumenten-el-precio-de-la-vivienda-2040228

Araque, A. y Caicedo, E.  (2021) El POT y el sector de la construcción: no hay nada que temer. Razón Pública (24 de octubre) https://razonpublica.com/pot-sector-la-construccion-no-nada-temer/

Jaramillo, S. (2008). Reflexiones de la “informalidad” fundiaria como peculiaridad de los mercados de suelo en América Latina. Territorios, Núm. 18-19, pp. 11-53.

  • *Arquitecta y Magíster en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia. Especialista en Planificación del Desarrollo de la Universidad de los Andes y Doctora en Estudios Sociales de la Universidad Externado de Colombia. Investigadora en temas urbanos, de vivienda y ordenamiento territorial, y profesora catedrática de la Universidad del Rosario y Externado de Colombia.

    [1] Se generaron cerca de 400 hectáreas de nuevo suelo informal en las últimas dos décadas (Camargo, 2021)

    [2] En una medición de la informalidad urbana en 17 municipios de la zona metropolitana se encontró que cerca del 23% de la población habita en barrios de origen informal, principalmente en Soacha, Sibaté, Facatativa, Bojacá y Zipaquirá (Camargo, 2021).

    [3] Según información de UACD, se construyeron más de 35 millones de metros cuadrados en barrios de origen informal entre 2007 y 2018; y según datos del Censos 2005-2018, se produjeron en barrios de origen informal  208.839 nuevas viviendas, que corresponde a cerca de 16 mil viviendas al año.

    [4] El déficit cualitativo en Colombia pasó de 23,8% en 2005 a 26,8% en 2018 según datos del DANE.

    [5] Se entiende por viviendas de interés social aquellas que se desarrollen para garantizar el derecho a la vivienda de los hogares de menores ingresos. En cada Plan Nacional de Desarrollo el Gobierno Nacional establecerá el tipo y precio máximo de las soluciones destinadas a estos hogares. (negrilla fuera de texto. art. 91 Ley 388 de 1997)

    [6] Incluso con estrategias de propiedad colectiva de la tierra como los fideicomisos de suelo comunitario en Estados Unidos (Davis, 2010).

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    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan la posición institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia