La Constitución Política de Colombia de 1991 dispone que Colombia en un estado democrático y participativo, contempla el derecho fundamental a la participación ciudadana y los mecanismos mediante los cuales los ciudadanos pueden materializar su derecho a participar y, en consecuencia, los faculta para promover y tomar parte en las consultas populares como un mecanismo democrático de decisión, concertación, control y vigilancia de la gestión pública.

Jurídicamente la Consulta Popular está consagrada en la Ley 134 de 1991 como “la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto”.

Adicionalmente, la Corte Constitucional en la Sentencia T-445 de 2016 determinó que al ser la minería un asunto que podía afectar las competencias municipales, entre ellas, la regulación del uso del suelo y la conservación del medio ambiente, podía ser un asunto sometido a consideración de los ciudadanos.

Así lo explica Rodrigo Negrete, abogado y consultor legal ambiental: “En general todas las actividades que se materialicen en los territorios como la minería, los hidrocarburos y la generación eléctrica generan gran afección social y ambiental que afectan la vocación de uso del suelo, la autonomía territorial y la forma de vida de los habitantes, y pueden ser objeto de consulta popular; este mecanismo es de creación constitucional y desarrolla un derecho fundamental”.

Razón por la cual, ha sido uno de los mecanismos de participación promovidos por los municipios que se quieren oponer al desarrollo de proyectos extractivos en su territorio y deciden convocar a la ciudadanía para que en las urnas decidan si están de acuerdo o no con que en el municipio se ejecuten proyectos y actividades de esta naturaleza.

Tal fue el caso de Piedras (Tolima), Tauramena (Casanare), Arbeláez (Cundinamarca), Pijao (Quindio), Cabrera (Cundinamarca), Cajamarca (Tolima), Jesús María (Santander), Cumaral (Meta) y Sucre (Santander), los cuales se manifestaron y decidieron decir NO a los proyectos de explotación minera y petrolera. Así mismo, se destaca que en defensa del patrimonio ecológico y cultural a la fecha 16 municipios de Huila, Antioquia, Tolima y Caquetá han prohibido el desarrollo de actividades extractivas.

“El hecho de que las comunidades activen ese mecanismo y manifiesten su rechazo a aquello que está impactando directamente en sus vidas, replantea de forma radical la relación de la sociedad con la naturaleza”, afirmó la profesora Cecilia Roa García del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo (CIDER) de la Universidad de los Andes, investigadora en temas de agua y democratización ambiental.

Para Jhon Jairo Restrepo, personero del municipio de Pijao (Quindío), “el mecanismo de la consulta previa fue el más idóneo y acertado para el municipio, ya que la explotación minera dentro del territorio afecta directamente a las personas que viven en el entorno y son ellas quienes deben decidir si aceptan o no que se den actividades de explotación de los recursos naturales en el municipio”, indicó.

La consulta popular, vinculante y de obligatorio cumplimiento

La Ley 1757 de 2015 señala que la decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de participación democrática y para el caso de la consulta popular es vinculante, cuando la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos y siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Situación que en los municipios antes mencionados se cumplió en estricto sentido, lo cual exige que se respete la decisión.

“Una vez convocada la consulta, los resultados de esta tienen que ser adoptados por el Concejo Municipal en las sesiones en las que se encuentre o en las sesiones siguientes. Si no se aprueban por acuerdo municipal, lo tendría que hacer el alcalde por decreto; desde el momento en que se sancione y se publique ese acuerdo, se convierte en vinculante”, expresó el abogado Negrete. Lo cual indica que se deben cesar todas las actividades que estén en contravía de lo resuelto por el constituyente primario.

“El Estado a través de la Agencia Nacional de Minería –ANM- y/o de la Agencia Nacional de Hidrocarburos -ANH- deben declarar la caducidad de estos contratos mineros o petroleros o revocarlos; las autoridades ambientales deberían revocar los permisos ambientales que se hayan otorgado y los municipios deben negar las licencias urbanísticas y demás autorizaciones que tengan para desarrollar actividades asociadas a lo prohibido con la consulta popular”, agregó el consultor.

Al respecto, el personero del municipio de Pijao (Quindío) explicó la situación específica del municipio e indicó que “aunque los títulos mineros se habían otorgado en el municipio, estos no estaban siendo explotados. No obstante, la autoridad competente que concedió el permiso para la explotación minera debe realizar los trámites administrativos para reversar la concesión. Después de la consulta popular, lo siguiente es hacer respetar la decisión que tomó el municipio y garantizar el derecho del 97% de la población que dijo NO a la minería”, afirmó.

En este sentido, vale la pena aclarar que un contrato petrolero en sí mismo no es un derecho adquirido, ya que, para poderlo materializar, se deben obtener las autorizaciones ambientales pertinentes. Ejemplo de ello lo es la etapa de exploración minera que solo puede pasar a etapa de explotación, cuando se tiene la licencia ambiental para ello. Es decir, que aquellos proyectos que aún no tengan licencia ambiental para explotar deben suspender las actividades.

Al respecto, “el Consejo de Estado ha dicho que si se cuenta con licencias ambientales, la consulta no afectaría dichos proyectos, todo depende de la fase en la que se encuentre por cuanto, por ejemplo en las actividades de hidrocarburos se pueden requerir 3 o más licencias ambientales”, dijo el consultor legal.

¿Qué viene después de la consulta popular?

Para la profesora Cecilia, “lo que están mostrando las consultas populares es la insostenibilidad del modelo extractivo en el que se basa el Estado colombiano; no es simplemente una voz de protesta, las comunidades se están proponiendo a través de un mecanismo democrático ,replantear la relación social con la nat raleza, no es solamente protestar y decir ´no queremos petróleo, no queremos minería en nuestro territorio´; lo que las comunidades están diciendo es ´nosotros necesitamos otro modelo para relacionarnos con la naturaleza´”.

El crecimiento económico no se debe seguir analizando como siempre se ha hecho, “no podemos seguir pensando que el Producto Interno Bruto (PIB) refleja el bienestar del país, puesto que el PIB no tiene en cuenta los costos socio-ambientales de la extracción de bienes no renovables. El PIB tampoco representa una buena medida del ingreso. Si definimos ingreso como la cantidad de dinero que podemos consumir sin empobrecernos, convertir el 100% de los recursos no renovables en gasto social y en sostenimiento del estado, nos empobrece, pues no estamos invirtiendo una porción suficiente del dinero generado, en los medios para que la sociedad actual y la futura puedan satisfacer las necesidades que se satisfacen con esos bienes no renovables, por ejemplo, con el petróleo", indicó la profesora.

Los resultados de las consultas deben tener el total respaldo de la sociedad y el Estado y este debe apoyar las alternativas propuestas por las comunidades, de acuerdo con su cultura, su visión y la vocación de los territorios. “Las comunidades están proponiendo un cambio en el modelo productivo”, afirmó la profesora.

Al respecto, el personero del municipio de Pijao (Quindío) expresó lo siguiente: “El modelo económico que se promueve en el municipio, desde hace décadas, siempre ha sido agrario, la explotación del café siempre ha primado; así que debemos mantenerlo y, aprovechando el reconocimiento del paisaje cultural cafetero como patrimonio de la humanidad, impulsar el turismo sostenible. Misma vocación que actualmente se pretende desde el Esquema de Ordenamiento Territorial, acorde a los modelos económicos que requiere el municipio”.

El debate de competencias sobre el suelo y el subsuelo

Respecto al debate de la competencia de las entidades territoriales y el Gobierno Nacional para determinar los usos del suelo y el subsuelo, el abogado Negrete aclara que, de un lado, por mandato constitucional, los municipios conforman el Estado, motivo por el cual no se pueden excluir de la gestión del territorio.

“Desde 1991 el artículo 332 de la Constitución señala que el subsuelo y los recursos naturales no renovables le pertenecen al Estado no a la Nación, y el Estado está conformado por la Nación (Gobierno Nacional), los departamentos, los municipios y los territorios indígenas. Así que teniendo en consideración que el municipio es el núcleo esencial del Estado, son copropietarios del subsuelo y no pueden ser excluidos de las decisiones sobre el territorio”, dijo.

De otro lado, Negrete explica que no existe explotación del subsuelo sin intervenir el suelo. “No existe en el planeta una tecnología que permita explotar el subsuelo sin pasar por el suelo; el suelo lo reglamentan los municipios, así mismo les compete la defensa de su patrimonio ecológico, por lo tanto, se estarían afectando funciones que corresponden a los municipios a través de los concejos municipales”, explicó.

La falta de recursos, una excusa para impedir el desarrollo de consultas populares

Finalmente, dado el aplazamiento de la consulta popular de Granada, Meta, que estaba prevista para el pasado 22 de octubre, ante la negativa del Ministerio de Hacienda de no otorgar recursos para los sufragios, este argumento se convierte en una talanquera que limita el derecho de participación que tienen los ciudadanos para elegir sobre la explotación de los recursos naturales no renovables en su territorio.

“El artículo 120 de la Constitución Política expresamente señala que los órganos electorales que son el Consejo Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil les corresponde garantizar la realización de todas las elecciones en el país. Eso hace parte del desarrollo de los principios democráticos y de legalidad. La Nación tiene que garantizar los recursos para que la Registraduría cumpla con sus funciones constitucionales y legales”, afirmó Negrete.

De manera tal, agregó, “los alcaldes no pueden asumir una facultad para la cual no están legitimados, no pueden estar destinando rubros de su presupuesto para consultas populares porque no están facultados para eso. La ley 1757 de 2015 no señala en ningún artículo que los alcaldes deben asumir los costos que implica el desarrollo de las consultas populares, sí expedir los decretos de convocatoria, fijar fecha de la votación en acuerdo con el registrador municipal, garantizar el mantenimiento del orden público, etc.”.

Esto significa que la ausencia de dineros no puede restringir, limitar o condicionar los derechos fundamentales, entre ellos, la participación ciudadana, tal y como se expresa en el parágrafo del artículo 334 de la Constitución Política.