Tres administraciones y todavía no se implementa la figura de Distrito Especial Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios en Santiago de Cali

Razón por la cual, a la fecha, se sigue esperando su implementación¹ desde la alcaldía del periodo 2016-2019. Se analizan a continuación de forma general, los procesos institucionales de tres administraciones consecutivas, particularmente frente al punto de partida, que es la definición de la división por localidades, que serán los territorios de las alcaldías menores en el nuevo Distrito. 

Esta primera administración 2016-2019 no estaba preparada para afrontar el mandato legislativo y decide crear una gerencia que contó con dos equipos técnicos, uno dirigido por el departamento administrativo de planeación municipal – DAPM, y otro, por la Alianza de Universidades² que para este proyecto integró la Universidad de San Buenaventura y la Universidad ICESI-Andes, apoyadas por el sector privado³, para la construcción de “Lineamientos para la administración pública del nuevo distrito especial de Santiago de Cali»⁴ que le dieran bases al gobierno municipal, enfrentado a cumplir los términos legislativos y a asumir este gran reto de cambio institucional, territorial, político y administrativo.

Son dos los grandes temas de reflexión técnica que se abordaron desde la academia⁵, uno, el relacionado con la nueva institucionalidad para la gestión pública local efectiva y conectada con la ciudadanía en el territorio, y otro, en paralelo con planeación municipal, relacionado con la propuesta de división de localidades para contribuir en una mejor organización, participación y expresión institucional; ambos bajo la premisa de privilegiar, ante todo, un ámbito político administrativo de escala intermedia, para la mejor gestión pública del territorio en el cumplimiento de alcanzar para sus habitantes, los mayores indicadores de calidad de vida urbana y rural posible.

Los principales resultados del ejercicio adelantado durante este primer periodo, y consignados en el libro CALI DISTRITO ESPECIAL. Políticas públicas, ordenamiento territorial y descentralización⁶, aportan en la reflexión de aspectos centrales para alcanzar una transición armónica del municipio hacia la figura de distrito especial con base en los resultados de las investigaciones que desarrollaron los equipos técnicos tanto académicos como del sector público entorno a los principales temas de interés en la materia:

“-    Oportunidades e implicaciones del funcionamiento de la ciudad bajo esta nueva figura.

• Abordajes de la coyuntura en los temas estructurales de la sociedad y la administración de Cali de manera contrastada respecto a posibles escenarios y transformaciones derivadas de cambiar su condición a distrito especial.
• Consecuencias conceptuales y desafíos jurídicos, presupuestales y administrativos.
• Implicaciones en el sistema electoral.
• La prestación de servicios públicos y sociales.
• La gestión de los recursos naturales.
• La relación con municipios vecinos y otros niveles de gobierno en tanto ejercicio de descentralización.
• Procesos micro-sociales y su relación con las instituciones en el marco de la participación ciudadana.
• Los efectos en la movilidad y servicios de transporte”

Esta amplia y nutrida reflexión sería la base para adelantar una reforma administrativa ajustada a la realidad de un distrito especial una vez se adoptara la propuesta de división de localidades acordada con base en los estudios técnicos y ampliamente debatida entre actores sociales urbano-rurales, académicos, gremiales, de la institucionalidad pública y privada, entre otros, que permitió trabajar en el articulado del proyecto de acuerdo llevado al Concejo por la administración municipal en el último periodo legislativo de 2019 sin que trascendiera su debate y menos su aprobación.

Con la llegada de la segunda administración 2020-2023 se retomó el trabajo ya adelantado con el objetivo de cumplir con los términos de ley en su trámite ante el Concejo Municipal, sin embargo, se inició un debate frente a la propuesta de división de localidades ya acordada en la administración anterior que proponía seis (6) localidades, de las cuales cuatro (4) eran urbano-rurales y dos (2) urbanas (Figura 1), respondiendo al reto de un territorio altamente heterogéneo, con una propuesta equilibrada y equitativa en su dimensión poblacional, espacial, ambiental, económica, cultural y funcional en atención al Art. 34 de la Ley de distritos especiales de 2013 que dice: “Los distritos estarán divididos en localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, con homogeneidad relativa desde el punto de vista geográfico, social, cultural y económico”, y poder responder así al objetivo de descentralización de la gestión pública local y el acceso de la ciudadanía a los bienes y servicios del Estado en condiciones de igualdad.

Figura 1. Escenario concertado: distribución por barrios y veredas. Periodo 2016-2019.

Fuente. DAPM 2019, con aportes de los procesos de participación ciudadana, la Alianza de Universidades para el desarrollo urbano regional con equidad, DAGMA y Fundación ríos y ciudades. Mapa 4 del Capítulo 3, p.70. Libro: CALI DISTRITO ESPECIAL. Políticas públicas, ordenamiento territorial y descentralización. 

El origen del debate se centró en las demandas de un grupo de la población rural que solicitaba para el territorio rural, una sola localidad y así sus necesidades fueran atendidas en igualdad de condiciones frente a las demás localidades urbanas (Figura 2). El proyecto de Acuerdo 217 presentado por la Administración 2020-2023 ante el Consejo, propuso una disposición del territorio caleño en siete localidades, seis en el área urbana que agrupaba las 22 comunas y una rural, compuesta por 15 corregimientos.

Figura 2.  Santiago de Cali, de comunas y corregimientos a localidades

Fuente: Secretaría de Gobierno “Santiago de Cali Distrito Especial. Evolucionar institucionalmente para fortalecer la autonomía de nuestro territorio” en https://www.cali.gov.co/distritoespecial/

En la exposición de motivos del proyecto de acuerdo 2017 de 2023⁷, se explica el amplio ejercicio participativo y concertado con actores del territorio que nuevamente fueron consultados para la definición de localidades, a partir de criterios muy similares a los planteados por la administración anterior y que básicamente propone una sola localidad rural que se organiza en cuatro (4) Áreas Rurales Especiales de Atención – AREA, y mantiene muy aproximada la división de localidades urbanas “(…) se reiteraron los límites urbanos establecidos en la propuesta de 2019 en las localidades de la zona norte, occidental y sur de la ciudad, mientras en el sector oriental la propuesta ciudadana fue en búsqueda de la integración cultural e histórica de las comunidades”⁸.

En este orden de ideas, no todos los criterios que presenta la exposición de motivos en mención, se cumplen para esta nueva delimitación de localidades, específicamente una sola localidad para todo el suelo rural, por las siguientes consideraciones: (1) el balance poblacional, dado que la población de esta localidad rural corresponderá a tan solo el 3,5% del total⁹, mientras que el restante 96,5% se repartirá entre las otras 6 localidades con promedios porcentuales del 16,0%; (2) la racionalidad financiera y administrativa, dado que se pasa de 6 localidades a 7 localidades y la sostenibilidad económica y financiera para esta nueva organización del Estado local, aún sigue con dudas frente a los compromisos que implica el nuevo modelo que deberá optimizar y redistribuir de manera equitativa los recursos humanos, financieros, administrativos y físicos del territorio en su condición actual, hacia una nueva arquitectura institucional, que no debe generarle a la administración mayores gastos de funcionamiento y sí por el contrario una mayor eficiencia y eficacia en el presupuesto de inversión para atender las demandas de la población y alcanzar mayores estándares de calidad de vida para el conjunto de los habitantes, como lo indica la ley, (3) asociar áreas con dinámicas funcionales comunes, dado que se desconoce con esta división la dinámica funcional de poblamiento y ocupación del territorio que tiene sus bases en las relaciones urbano-rurales y por tanto, deben ser ordenadas de manera coordinada e integral, no independiente; (4) delimitar acorde a las lógicas geográficas (…), dado que la localidad rural presenta grandes diferencias ambientales, socioculturales y de accesibilidad entre otras, partiendo de las diferencias de las  cuencas hidrográficas en zona de ladera, entre sí, y de estas con el suelo rural del valle geográfico del río Cauca; y finalmente, (5) delimitar acorde a los elementos representativos, dado que la propuesta de división de 7 localidades, donde una es totalmente rural, no presenta equidad en la representación de ediles en correspondencia con el número de habitantes de las otras 6  localidades.

El proyecto de acuerdo 217 de 2023 con todos los documentos complementarios que sustentaban la propuesta de 7 localidades, fue presentado ante el Concejo Municipal en 2023, y aprobado en primer debate, pero al final, el tiempo también jugó en contra, porque el proyecto de acuerdo no fue aprobado. 

En la actualidad se espera, por parte de esta tercera administración 2024-2027, la presentación de la nueva propuesta de división de localidades y los soportes correspondientes para su trámite ante el Concejo, que cuenta con más tiempo para la necesaria gestión política y social, y es probable que finalmente se apruebe en la legislación vigente. Algunas reflexiones sobre la nueva etapa las consigna el artículo “Lo intrincado: Cali Distrito Especial y la gobernabilidad de sus localidades. Análisis desde la división territorial”¹⁰ de Acosta, S., Duarte, M. y Mambuscay, JD (2024), quienes priorizan en su análisis la condición sine qua non de la gobernabilidad, interesante de analizar y contemplar como variable de base estratégica en la conformación territorial del Distrito Especial. Entre sus conclusiones se destacan algunos aspectos a tener en cuenta para la division de las localidades que serán el territorio de las futuras alcaldías locales: 

• Cumplir con el mandato de descentralizar y acercar la gestión pública distrital a la ciudadanía en su conjunto: 

“(…) la capacidad directiva de una administración se establece más allá de factores legales, asegurando su legitimidad incluso desde situaciones más concretas en virtud de la eficacia y eficiencia para responder a las demandas de la ciudadanía”.

• Enfrentar la realidad de Santiago de Cali a una condición territorial histórica, fragmentada y segregada social, económica y culturalmente: 

“(…) surte efecto el primer reto de una administración más cercana a la ciudadanía, como piedra angular y objeto de Cali Distrito Especial. La heterogeneidad de los territorios en esta ciudad se vuelve un insumo para escuchar e involucrar los discursos presentes en la base, entender las problemáticas desde la experiencia continua y abrir la distribución del sistema político en la nueva geoespacialidad administrativa”.

• Concebir al Estado más horizontal, que sea capaz de responder a las problemáticas cotidianas y más sentidas de la población en la escala territorial intermedia de cada localidad, entre el nivel central y el nivel más local del barrio, como son el acceso a servicios públicos y sociales con calidad, el disfrute del espacio público en condiciones seguras y de accesibilidad, la disminución de la condición de pobreza extrema, el control de los usos del suelo, entre otras:

“(…) las nuevas territorialidades locales dispuestas desde Cali Distrito apuntan no solo a su carácter administrativo, sino también a la cuestión social, buscando desfragmentar espacios constantemente rezagados y estableciendo un proyecto de ciudad en donde todos los discursos, desde una relación cercana con las experiencias singulares de las localidades, se configuren en insumo para la consolidación de un círculo virtuoso entre la ciudadanía, el Estado y los demás actores inmersos en procesos horizontales de gobierno”.

Finalmente, a manera de conclusión y recomendación para futuros desarrollos, tres retos importantes que hoy tiene este mandato legal de consolidar a Santiago de Cali como un Distrito Especial, en una coyuntura, que lejos de ser una dificultad, es una gran oportunidad para este territorio del suroccidente colombiano:

1. Armonizar en todas las instancias jurídica, técnica e institucional, las nuevas localidades con el modelo de ordenamiento territorial que establezca el plan de ordenamiento territorial de tercera generación de Santiago de Cali, en formulación actualmente, principalmente para equilibrar las condiciones de centralidad y de servicios dotacionales en cada localidad.
2. Prever institucional y administrativamente en las localidades, particularmente las de borde con los municipios de Jamundí y Puerto Tejada, la dinámica metropolitana, ya no como un hecho histórico, sino legal en el marco de la creación del Área Metropolitana Sur Occidente – AMSO formalizada con el acto de constitución en la notaria primera de Cali en diciembre de 2024.
3. Revisar a futuro, la denominación de Cali Distrito Especial deportivo, cultural, turístico, empresarial y de servicios, atendiendo la definición legislativa del objeto de la Ley 1617 de 2013 en el artículo 1 cuando precisa en su parte final el carácter “especial” de la figura, refiriéndose las características, condiciones y circunstancias especiales que los distritos presentan. En este sentido, vale la pena, reflexionar sobre cuál es el verdadero carácter “especial” de Santiago de Cali, qué lo hace único y diferente al resto de entes territoriales en el país, que seguramente resultará como apuesta estratégica de largo plazo en el ejercicio de Cali 500+ y que definirá la visión con la que el POT en formulación trazará el futuro del territorio distrital para los próximos 12 años cuando se cumpla la celebración del quinto centenario de fundación de Santiago de Cali en el año 2036. 

1. Un primer paso para la implementación de la figura es cumplir con el artículo 26 de la Ley 1617 de 2013, que su inciso 4 dice: “Dividir el territorio del distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar su funcionamiento y recursos. Dentro de los doce (12) meses siguientes a la creación del respectivo distrito, el concejo distrital cumplirá con esta atribución”.

2 La alianza de universidades para el desarrollo urbano y regional con equidad, se crea en el año 2013 con cinco universidades del suroccidente colombiano con sede en la ciudad de Cali: Universidad ICESI-Andes, Universidad de San Buenaventura, Universidad Autónoma de Occidente, Pontificia Universidad Javeriana y Universidad del Valle.

3. Las entidades privadas que apoyaron la construcción de lineamientos fueron PROPACÍFICO y la Cámara de Comercio de Cali – CCC.

4. Los resultados del ejercicio se encuentran consignados en el libro: CALI DISTRITO ESPECIAL. Políticas públicas, ordenamiento territorial y descentralización. Consultar en: https://ediciones.uniandes.edu.co/reader/cali-distrito-especial-politicas-publicas-ordenamiento-territorial-y-descentralizacion?location=4

5. Objetivo de la propuesta presentada en 2018 a la FDI Pacífico (hoy PROPACÏFICO).

 6. Prólogo del libro. Consultar en: https://ediciones.uniandes.edu.co/reader/cali-distrito-especial-politicas-publicas-ordenamiento-territorial-y-descentralizacion?location=4

7. Alcaldía de Santiago de Cali, 2023. “Exposición de motivos del Proyecto de Acuerdo 217 de 2023 por medio del cual se organiza política y administrativamente en localidades a Santiago de Cali Distrito Especial (…)” consultado en: https://www.cali.gov.co/loader.phplServicio=Tools2&lTipo=descargas&lFuncion=visorpdf&file=https%3A%2F%2Fwww.cali.gov.co%2Floader.php%3FlServicio%3DTools2%26lTipo%3Ddescargas%26lFuncion%3DexposeDocument%26idFile%3D73722%26tmp%3D166ffad59e43862d66088b7854d503aa%26urlDeleteFunction%3Dhttps%253A%252F%252Fwww.cali.gov.co%252Floader.php%253FlServicio%253DTools2%2526lTipo%253Ddescargas%2526lFuncion%253DdeleteTemporalFile%2526tmp%253D166ffad59e43862d66088b7854d503aa&pdf=1&tmp=166ffad59e43862d66088b7854d503aa&fileItem=73722  

8. Idem, página 18, párrafo 1.

9.  Con base en Estimaciones y proyecciones de población según total, comuna y corregimientos 2018-2017 de la alcaldía de Santiago de Cali la zona rural, para el Censo 2018 ajustado, tenía una población de 77.577 habitantes (3,5%) mientras que la zona urbana contaba con 2.150.075 habitantes (96,5%).

10. Consultar en: http://www.scielo.org.co/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2011-03242024000100001&lng=es&nrm=is