Movilidad y transporte en la Región de Bogotá-Cundinamarca. Una Visión de su realidad y retos institucionales

Escrito por:

César A. Ruiz
Profesor Facultad de Ingeniería
Universidad Nacional de Colombia
Sede Bogotá
caruizro@unal.edu.co

Sin duda uno de los sectores y aspectos de la vida territorial que más expresan su dinámica es el de la movilidad y el transporte. El caso de lo que a hoy se denomina la Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca es un muy buen ejemplo de ello. Múltiples estudios han evidenciado cómo las transformaciones de la ocupación del territorio de esta región han condicionado las dinámicas de movilidad de las personas, tanto desde y hacia Bogotá y los municipios más cercanos, como entre los mismos municipios y al interior de ellos. También varios de esos estudios han mostrado cómo las mismas dinámicas de movilidad y las características de infraestructuras y de servicios de transporte igualmente condicionan la ocupación territorial.

La delimitación territorial de la región metropolitana tuvo un hito institucional a través del Acto Legislativo 02 del 22 de julio de 2020 que modifica el artículo 325 de la Constitución colombiana, buscando desarrollar una figura asociativa en la escala de Bogotá y Cundinamarca, incluyendo a aquellos municipios que decidan asociarse. La figura aún requiere desarrollarse mediante la promulgación de una Ley Orgánica para definir su funcionamiento, por lo que su institucionalización aún se puede considerar como un proceso que está iniciando. Más allá de este marco, lo cierto es que la configuración de las dinámicas físico-funcionales y económicas del territorio, así como de las ecológicas y sociales, tienen sus propias lógicas que delimitan múltiples formas de regionalizarlo. La movilidad como proceso social y territorial propone su propio ámbito de regionalización.

Movilidad Urbano-Metropolitana: Una visión de sus principales rasgos 

En lo particular la movilidad de la región, más allá de los criterios de delimitación que puedan adoptarse, tiene algunos rasgos que le dan sus características más relevantes, pero también sus propias limitaciones. La realidad de la intensa y cada vez más extendida urbanización que supone los procesos de crecimiento urbano entre Bogotá junto con las ciudades de varios de los municipios circunvecinos, opera como un centro de gravedad de la mayoría de los desplazamientos de personas y mercancías, en dinámicas inter e intra urbanas. La última Encuesta de Movilidad realizada por el Distrito de Bogotá en el año 2019 (EMB2019)¹, que incluyó la medición de estas dinámicas en su propia jurisdicción, así como en la de 18 municipios, muestran que en un día típico se generaban cerca de 16 millones de viajes, de los cuales 13,3 millones ocurrían en Bogotá. Estos 16 millones de viajes no incluyen viajes menores a 15 minutos, pues tomando este importante modo, el total en la región asciende a 19 millones.

Y si se trata de etapas de viaje, es decir el número de desplazamientos que debe realizar una persona para concretar la totalidad de su viaje principal en el mismo día típico, los valores (excluyendo viajes caminando de menos de 15 minutos) suben a 21,8 millones entre los municipios y el Distrito, y a 18,1 millones solo en Bogotá.

Estas cifras no solo dan cuenta de la magnitud de la dinámica, sino que reflejan el hecho de que cerca de las 9,8 millones de personas que representa su población, 7,8 millones en Bogotá y cerca de 2 millones en los 18 municipios², cada persona se mueve en promedio 2 veces al día.

Otro aspecto que caracteriza y sobre todo condiciona estructuralmente la movilidad de la región es la predominancia de pocos modos de transporte para concretar estos desplazamientos. Básicamente mediante el uso de vehículos automotores, incluyendo el transporte público basado en buses, y el desplazamiento caminando en cortas o relativas cortas distancia como forma más relevante. Esta predominancia está incidida sobre todo por la  hegemonía de las infraestructuras que soportan los sistemas de transporte: vías para automotores (autovías-carreteras y vías urbanas que incluyen andenes). Lo anterior como un reflejo de una tendencia de largo plazo de las políticas de planificación territorial y sectorial en una apuesta por concebir la movilidad como una condición a satisfacerse esencialmente desde un solo modo.

Si bien en la región de hace más de 100 años se llegó a implantar infraestructuras férreas muy importantes, dadas las realidades urbanas e interregionales del país de aquel momento, en especial para la conexión de media y larga distancia desde y hacia Bogotá, su declive llegó progresivamente en la medida que fue avanzando la segunda mitad del Siglo XX. Con el paulatino pero ascendente y masivo ingreso de los vehículos automotores (motores de combustión interna-hidrocarburos), atendiendo mayoritariamente el creciente desplazamiento de carga y de pasajeros, el tren se fue marginando como medio principal, incluso como alternativa de transporte de menor prioridad.

De acuerdo con la misma EMB2019 (gráfico 1), de la totalidad de viajes realizados en un día típico para el año 2019, en Bogotá y los 18 municipios, aquellos que se realizan en modos de transporte que usan combustibles fósiles representaron cerca del 56 %, valor que prácticamente coincide con los modos que utilizaron vías vehiculares.

Gráfico 1

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EMB2019

Así mismo, y según se puede ver en el gráfico 2 y gráfico 3, para el caso solamente de Bogotá este valor se ubica hacia el 58%, mientras que para los 18 municipios la participación es más baja cercana al 42% del total de viajes. Se debe destacar el caso de la movilidad peatonal, pues en el agregado del ámbito metropolitano este modo representó el 36,5%, valor muy cercano al de Bogotá que fue del 35,3%, mientras que para solo los 18 municipios moverse a pie significó el 44%. Para el modo bicicleta, también la participación tuvo sus diferencias, con un 5,6% en el caso de Bogotá, y de 9,9% de los 18 municipios. Finalmente para resaltar, en el modo auto las participaciones sobre el total de viajes estuvieron menos distantes, con un 10% para los 18 municipios y un 12,4% para Bogotá.

Gráfico 2

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EMB2019

Gráfico 3

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la EMB2019

Se puede afirmar entonces que con algunas diferencias entre Bogotá y los municipios, en la Región Metropolitana la movilidad está fuertemente incidida por los modos asociados a las vías vehiculares (incluyendo el transporte público urbano e intermunicipal) y combustibles fósiles, pero también con una importante participación de la caminata y la bicicleta, más asociadas a distancias cortas y medias, que aquellas que se requieren para los desplazamientos metropolitanos.

Otros aspectos que se pueden destacar en este ámbito metropolitano es el papel que viene representando Transmilenio como modo masivo, que si bien fue concebido como un sistema de transporte urbano y funciona solamente en Bogotá y Soacha como entornos conurbados, se destaca su participación del total de viajes con cerca del 6% para el conjunto de los 18 municipios. Esto refleja su carácter de conexión de una parte de la demanda de la movilidad que ocurre en las periferias de Bogotá donde se ubican varios de los portales o estaciones terminales de Transmilenio, tanto desde como hacia el entorno metropolitano. Dicha característica ya era reconocible en las mediciones de movilidad que se habían hecho en las encuestas realizadas en Bogotá y la Región en los años 2011 y 2015.

También vale la pena resaltar la importancia relativa de la motocicleta como modo, que si bien no alcanza los niveles de proporcionalidad que ocurren en otras ciudades y zonas metropolitanas del país, sí se ha constituido en una alternativa real elegida por familias y personas, cuyo importante crecimiento se dio desde hace 15 a 20 años. Solo para mencionar, la participación que tenía la moto en el 2005 como modo fue del 0,8%, mientras que en el 2011 había crecido al 3%, en el 2015 ya se acercaba al 4% y en 2019 llegó al 4,8%. Aunque no es posible estimar si el crecimiento de este modo tanto en Bogotá como en el conjunto de la región metropolitana mantendrá su tendencia creciente, lo que sí es un hecho y un reto a hoy, es lograr gestionar adecuadamente las externalidades negativas asociadas a su uso, especialmente en la disminución y prevención de los incidentes y la contaminación.

Por último, en este marco de caracterización de las grandes tendencias de la movilidad de la región se destaca el predominio que igual se observa respecto al tipo de infraestructuras de transporte, que como ya se mencionó, están concebidas casi en su totalidad para el tráfico de los vehículos automotores. Este énfasis ha sido determinante del círculo vicioso propio de estos modelos de infraestructuras basados en estos tipos de vehículos: profundiza su uso desde los modos de transporte asociados, pero a su vez limita su gestión, ampliación y financiación, dados los altos costos que significa responder con mayor capacidad a la demanda siempre creciente del uso de estas infraestructuras. Esta situación se traduce en las altas congestiones que se presentan en la conexión Bogotá-Región, y en la dificultad de pensar en soluciones viables de largo plazo que busquen hacerle frente.

Los esfuerzos se han centrado en la ampliación y mejoras de las principales vías automotoras aledañas y de conexión con Bogotá, prácticamente basadas en el desarrollo de concesiones de carreteras,  para responder parcialmente a las congestiones por fuera de Bogotá. Lo anterior, sin que se haya traducido en unas propuestas de infraestructuras más integradas a las transformaciones territoriales y de ocupación de su suelo, con alternativas de transporte y movilidad basadas en otros modos y tecnologías. En este aspecto se destacan los avances que se han logrado con el desarrollo y estructuración de proyectos de trenes metropolitanos, que buscan aprovechar los espacios actualmente ocupados por las viejas infraestructuras férreas (el Regiotram de Occidente y del Norte, por ejemplo), con tecnologías de combustibles más limpias, como la electricidad, pero pensados en resolver necesidades de movilidad urbana y metropolitana.

Esta iniciativa puede representar el inicio de un cambio de paradigma de las formas de movilidad de la región, que en todo caso requiere un tiempo para su concreción y profundización. Así mismo, puede ser el inicio por incorporar otras alternativas asociadas con tecnologías de combustibles limpios, y con lo que hoy se denomina la movilidad activa, que depende más de la propulsión de parte de las mismas personas (caminar y bici, por ejemplo).

Los retos en perspectiva por la Ley de Región Metropolitana

Ya como cierre de esta reflexión, se plantean lo que a juicio de este autor se considera son los principales retos que deben emprenderse en el campo institucional y en general de intervención pública, frente a la expectativa que hará frente la futura promulgación de Ley Orgánica de la Región Metropolitana de Bogotá-Cundinamarca:

• Desarrollo institucional de una autoridad de tránsito y transporte metropolitano

Este punto supone la inclusión y fortalecimiento de la competencia que en principio el Ministerio de Transporte le ha delegado a municipios y departamentos, para constituir y desarrollar un organismo de tránsito y transporte. En el nivel regional, en función de los hechos que puedan distinguirse como metropolitanos, puede ser posible y deseable desarrollar y constituir un organismo metropolitano (o dos organismos separados según se definan competencias desde los otros niveles territoriales) que cumpla las funciones de autoridad de tránsito y transporte.

• Planeación, gestión y operación de transporte público de pasajeros metropolitano

Uno de los aspectos que seguramente tendrá mayor interés y actuación se refiere a poder atender de una manera más integrada y organizada el transporte urbano del distrito conjuntamente con el de los municipios, el cual podría incluir algunos aspectos de transporte de pasajeros intermunicipales de mediano alcance. El futuro Regiotram, en sus distintas  fases de implementación de modos férreos, se constituye en un componente fundamental para articular la movilidad urbano metropolitana. Lo anterior, no solo como sistema de transporte metropolitano, sino como marco integrador de otros modos y sistemas de diversos ámbitos y alcances. Así mismo, la consideración de nuevos desarrollos intermodales, terminales o complejos de intercambio e infraestructuras deberían ser considerados como una gran oportunidad de política pública. La posibilidad de constituir una empresa metropolitana de transporte, recogiendo los avances de la Empresa Férrea Regional y de Transmilenio S.A, contribuirían no solo al desarrollo del transporte, sino a las gestiones territoriales y proyectos urbanos articulados de una manera más integral.

• Regulación, promoción y desarrollo sostenible del transporte y logística de carga metropolitano

Uno de los aspectos que debe incluir la futura Ley metropolitana, de la mano con los posibles organismos de tránsito y transporte, es el de institucionalizar el desarrollo de la regulación y promoción, en una perspectiva de sostenibilidad territorial, del transporte de carga y su logística. La dinámica de carga urbana de municipios y distrito cada vez se extiende más al ámbito metropolitano, y se superpone con otros ámbitos de transporte de carga, como el regional (jurisdicción RAPE) y por supuesto, nacional e internacional. La identificación, gestión e internalización de externalidades y de transformaciones en la ocupación del territorio, derivadas del transporte de carga cada vez son más complejas de coordinar y armonizar. Es un tema fundamental que condiciona la economía, el abastecimiento y la logística regional metropolitana.

• Planeación, gestión y promoción de la movilidad sostenible urbano-metropolitana

El actual Plan Nacional de Desarrollo modificó la Ley 1083 de 2006 que reglamenta y define los Planes de Movilidad, que incluye ahora la escala y ámbito metropolitano. Se generan grandes oportunidades de formular, desarrollar e implementar planes de movilidad metropolitana, reconociendo sus vínculos con los planes de movilidad municipal-distrital y las realidades urbanas. La gestión eficiente de la energía,  de las externalidades propias de la movilidad, la seguridad vial y de movilidad (en clave de relaciones urbano-metropolitanas) y la garantía de la accesibilidad son aspectos esenciales que deberán estar plenamente articulados con los planes de ordenamiento territorial y de Desarrollo.

• Planeación, financiación, desarrollo y mantenimiento de infraestructura vial e intermodal para el transporte y movilidad metropolitana

El papel que juegan las infraestructuras del transporte y la movilidad es amplio y profundo: como estructurador del territorio, como espacio de movilidad y transporte, y como espacio públicos integrales; debe y puede ser aprovechado en la región metropolitana. El sistema vial y de infraestructuras de transporte, en sus distintos modos como los vehiculares, los férreos, los peatonales, y de bicicleta y otras alternativas, requieren de un ejercicio amplio de planificación y diseño, así como de recursos que garanticen la financiación para gestionarse, construirse y mantenerse.

• Promoción, formulación y desarrollo de política pública de seguridad vial desde la noción de seguridad en la movilidad

El país viene avanzando de manera muy importante en el desarrollo de políticas y acciones para mejorar las condiciones de seguridad vial, en una perspectiva no solo de disminución de accidentes (incidentes) sino en una visión integral (infraestructura- vehículos-personas). Para ello la futura Ley Metropolitana debe alinearse y poder dar respuesta en la materia. Por un lado, que complemente como instancia intermedia entre municipios, distrito, departamento y nación, pero que también impulse el desarrollo y promoción de la seguridad vial en una perspectiva de seguridad en la movilidad, que incluyendo otros aspectos tales como los de seguridad ciudadana, de confiabilidad de los sistemas, infraestructuras y servicios de transporte, e incluso de identidad, pertinencia y apropiación social y cultural como expresión de seguridad.

Este conjunto de retos se proponen en un marco de acción de largo plazo que pueden llegar a institucionalizarse en la futura Ley Orgánica de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. No obstante, la definición de esta Ley por sí misma tiene sus propios retos en el debate político sobre los cuales se irán definiendo los alcances sectoriales, intersectoriales y por supuesto, territoriales. El mismo Acto Legislativo 02, que busca darle vida a esta figura de Región-Metropolitana, incorpora la noción de Hechos Metropolitanos como uno de los fundamentos para definir la regionalización institucional. La movilidad metropolitana, como uno de los posibles Hechos Metropolitanos, proporciona importantes pistas de dicha regionalización, cuyas formas seguramente generarán tensiones y posiblemente riñan con el globo de unidad jurisdiccional regional que impuso esta reforma constitucional.

^{1 La Alcaldía de Bogotá, a través de la Secretaría de Movilidad ha venido realizando periódicamente aproximadamente cada 5 años, Encuestas de Movilidad desde el 2005 (2011, 2015 y 2019). Si bien algunos énfasis, enfoques y técnicas de realización, se han ajustado y madurado, el Distrito Capital cuenta ya con mediciones que permiten hacer análisis intertemporales sobre la medición de la Movilidad. Desde la Encuesta realizada en el 2011, el marco territorial incluye los principales municipios circunvecinos de Bogotá, por lo que se pueden lograr algunas mediciones metropolitanas comparativas con este año de referencia.}

^{2 Esta población representa aproximadamente el 90% de los 10,6 millones de habitantes de Bogotá y Cundinamarca en conjunto.}