Mecanismos de gobernanza en el Área Metropolitana del Valle del Aburra, caso de estudio: El tren metropolitano

En el caso del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA), esta entidad administrativa ha buscado fortalecer sus competencias como autoridad de transporte en las últimas décadas, implementando programas de coordinación para mejorar la planificación y gestión del territorio.

La dinámica social, económica y territorial del Valle de Aburrá ha superado desde hace años los límites de lo local y municipal, lo que ha generado la necesidad de un proyecto capaz de articular, integrar y coordinar políticas públicas e instrumentos de gobernanza en el proceso de metropolización.

Un caso representativo de esta problemática es el desarrollo del Tren Metropolitano del Valle de Aburrá, en el que se identifican dos momentos clave: primero, la creación de la estructura institucional de la Empresa del Sistema de Transporte Masivo del Valle de Aburrá – Metro de Medellín y, segundo, la conformación del Área Metropolitana del Valle de Aburrá como entidad administrativa. Es importante destacar que el proyecto del tren metropolitano como sistema de transporte masivo no surgió desde una visión metropolitana integral, sino desde una perspectiva centrada entre la ciudad de Medellín y el departamento de Antioquia, lo que ha tenido implicaciones en su planificación y gestión dentro del territorio metropolitano.

El AMVA fue creada con el propósito de consolidar el desarrollo armónico de la región metropolitana, asumiendo funciones clave en la planificación estratégica, el ordenamiento territorial, la gestión ambiental, la movilidad y el transporte público. Además, tiene competencias en la coordinación de la prestación de servicios públicos, la promoción de vivienda de interés social, la ejecución de obras de infraestructura vial y la formulación de proyectos de interés metropolitano.

Los grandes proyectos, como el Tren Metropolitano del Valle de Aburrá, plantean importantes retos y enfrentan problemas característicos de las áreas urbanas con un modelo asociativo territorial. En este contexto, distintos municipios colaboran bajo una entidad de coordinación común, mientras que las competencias se distribuyen a múltiples escalas, lo que genera desafíos en la articulación y gestión del proyecto. En el ejercicio de planificación del tren metropolitano, existen o existieron fricciones entre la entidad administrativa AMVA y la Empresa del Sistema de Transporte Masivo del Valle de Aburrá – Metro de Medellín en la toma de decisiones sobre el transporte metropolitano.

Si bien actualmente actúan de forma coordinada, todavía existen contradicciones entre la planificación del tren metropolitano y el ejercicio de autoridad del área metropolitana. Los mecanismos de gobernanza del Área Metropolitana del Valle de Aburrá se estructuran a partir de una legislación específica que define su institucionalidad, la cual se materializa en los llamados acuerdos metropolitanos. Estos acuerdos establecen las normas que regulan la gestión del territorio metropolitano y permiten la toma de decisiones sobre asuntos estratégicos, como la gestión ambiental y del transporte. Entre los aspectos fundamentales de la gobernanza metropolitana se encuentra la fijación de tarifas del Sistema Integrado de Transporte.

Uno de los actos administrativos más relevantes en la gestión del AMVA es el Acuerdo Metropolitano No. 10 de 2013, mediante el cual se modificaron y adoptaron sus estatutos. Este acuerdo establece la estructura y las funciones de los órganos de dirección y administración del AMVA (artículo 17). Según lo dispuesto, el máximo gobierno y autoridad del AMVA es la Junta Metropolitana, la cual es presidida e integrada por el alcalde de Medellín, los alcaldes de los municipios que la integran, un representante del Concejo de Medellín, un representante por cada Concejo de los municipios distintos al núcleo y que conforman el AMVA, elegido entre los presidentes de las respectivas corporaciones, un delegado permanente del gobierno nacional con derecho a voz, pero sin voto, un representante de las entidades sin ánimo de lucro que tengan domicilio en cualquiera de los municipios de la jurisdicción, cuyo objeto principal sea la protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, elegido por ellas mismas.

Aunque esta estructura de gobierno del AMVA, brinda unas atribuciones a la junta metropolitana en materia de definir políticas generales, aprobar los planes, programas y proyectos estratégicos para la integración y desarrollo metropolitano en la aprobación y concertación de los aspectos referidos a los hechos metropolitanos desarrollados en el Plan Integral Desarrollo Metropolitano, PEMOT y demás normas obligatoriamente generales, contenidos en los planes de ordenamiento territorial, planes integrales de desarrollo urbano y macroproyectos de interés social nacional, se evidencia que la Empresa del Sistema de Transporte Masivo del Valle de Aburrá – Metro de Medellín, sigue siendo el principal operador de transporte masivo en la región, y que su gestión y articulación con las directrices del AMVA, se vienen evidenciando muy recientemente con los Planes de Gestión 2016 – 2019 con el Plan Estratégico Metropolitano de Ordenamiento Territorial PEMOT (2017), el cual en su formulación define el sistema metropolitano de vías y transporte público. En este sentido la Empresa del Sistema de Transporte Masivo del Valle de Aburra – Metro de Medellín también juega un papel crucial en la gobernanza del sistema de transporte masivo, trabajando en colaboración con el AMVA para la planificación de nuevas rutas, la expansión del sistema y la implementación de nuevas tecnologías.

A través de la Resolución No. 1371 de 2008, el Ministerio de Transporte definió como área de influencia del Sistema Integrado de Transporte Masivo del Valle de Aburrá a las áreas urbanas y suburbanas de los municipios de Medellín, Envigado, Bello, Itagüí, Girardota, Barbosa, Copacabana, Sabaneta, La Estrella y Caldas y aprobó como autoridad de transporte masivo al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, en relación con todos sus componentes tren suburbano, metro, cable (masivo de alta capacidad), bus rápido (masivo de mediana capacidad) y buses alimentadores presentes y futuros, sobre los cuales la Entidad ha venido adelantando su planificación y organización.

El Área, en el desarrollo de este rol, se encarga de coordinar las acciones entre diversas entidades y de facilitar la comunicación entre los diferentes actores involucrados. Mediante Acuerdo Metropolitano No. 4 de 2008, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá creo en Consejo Metropolitano de Transporte, en el cual se articulan y conciertan todas las decisiones en aras de velar por la mejora continua del transporte público, el desarrollo del sistema integrado de transporte y la mejora de la calidad de vida de los habitantes metropolitanos a través de la movilidad. lo que implica que todas las decisiones y actuaciones deben ser consensuadas entre todos los participantes.

A pesar del gran esfuerzo, que el AMVA ha tratado de hacer para el fortalecimiento institucional como autoridad del Transporte urbano metropolitano, se evidencian restricciones de tipo político en la gobernanza metropolitana.

Los problemas de capacidades del Área Metropolitana del Valle de Aburrá en planeación se evidencian en la falta de aplicación de instrumentos de gestión urbanística y coordinación con la Empresa del Sistema de Transporte del Valle de Aburrá – Metro de Medellín. Aunque la normatividad pone el AMVA, en el rol de autoridad de transporte, en la práctica esto no se ha cumplido. Tanto la función de autoridad de tránsito como la de autoridad de transporte han venido siendo ejercidas por los municipios y la planeación ha corrido por cuenta de la Empresa del Sistema de Transporte del Valle de Aburrá – Metro de Medellín en muchas ocasiones.

Las instituciones del área metropolitana del Valle de Aburrá muestran que son suficientemente aptas para gestionar el desarrollo del territorio hasta ahora compuesto por diez (10) municipios. Su grado de autosuficiencia financiera le da independencia para desarrollar las principales estrategias de desarrollo territorial, por lo que se considera bajo su nivel de relacionamiento con el Estado central colombiano.

El crecimiento del área metropolitana del Valle de Aburrá ha traído consigo cambios en la gobernabilidad y gobernanza del transporte, pero también ha evidenciado desafíos estructurales que requieren transformaciones para garantizar una movilidad eficiente, equitativa y sostenible.