Integración y asociatividad territorial colombiana: perspectiva comparada desde el contexto internacional

El artículo presenta un recorrido sobre la asociatividad territorial colombiana desde una perspectiva comparada con América Latina y otros contextos del continente europeo. El objetivo es identificar formas asociativas territoriales en diferentes entornos internacionales con el fin de contrastarlas con la implementación que se ha tenido de esta estrategia en Colombia. El análisis se soportó en una revisión documental y normativa de los tres contextos para profundizar en posibles razones que expliquen las deficiencias que se encuentran en el modelo colombiano.

El estudio de naturaleza cualitativa se llevó a cabo mediante una revisión documental y normativa enfocada en la asociatividad territorial. Se realizó un análisis del panorama internacional, regional y local para identificar rasgos característicos en dichos contextos y derivar conclusiones. El trabajo se desarrolló en clave comparativa. Con el propósito de identificar el funcionamiento y la efectividad de la asociatividad territorial en otras regiones y continentes, y buscar recomendaciones para el funcionamiento en el país.

En el caso colombiano, se encuentra un esfuerzo de asociatividad territorial desde la reforma constitucional de 1968 y en la Constitución Política de 1991 esto fue ratificado al definir la República de Colombia como descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. En función de ello, se ha concretado la creación de asociaciones entre gobiernos locales para fortalecer las capacidades y trabajar juntos en proyectos de desarrollo. No obstante, estos acuerdos/alianzas se ven limitados en sus alcances por situaciones de voluntad política.

En Colombia, un esquema asociativo territorial es una entidad administrativa de derecho público. Bajo esta denominación se incluyen varias figuras a escala local como las asociaciones de municipios pasando por las áreas metropolitanas y provincias hasta las regiones administrativas y de planificación (RAP). De todas ellas, se espera que en la práctica puedan contar con autonomía técnica, administrativa y financiera para operar en función del desarrollo del territorio que las integra.

Por su parte, la ley de ordenamiento territorial definió el principio de la asociatividad territorial como “una forma de producir economías a gran escala y acuerdos competitivos para la consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes’’ (Estupiñán y Restrepo, 2013, p. 15). En los artículos 11 y 12 de la Ley 1454 de 2011, se reconocen figuras asociativas constituidas como entidades administrativas que prestan servicios públicos, construyen obras de interés común y desarrollan funciones de planificación, en general, realizan actividades en representación de los gobiernos que las integran.

Como resultado de la adopción del principio de asociatividad territorial, en Colombia se han conformado un número importante de esquemas asociativos. Con alcance subregional, se pueden contar 54 asociaciones de municipios y 13 provincias administrativas y de planificación. Con carácter supramunicipal, es decir, la integración de municipios alrededor de áreas conurbadas con un municipio núcleo considerado metrópoli, se pueden contar 6 áreas metropolitanas. Por último, con perspectiva regional se han conformado 8 regiones administrativas y de planificación (RAP).

Las áreas metropolitanas oficialmente constituidas datan del año 1980, la primera en conformarse fue la del Valle de Aburrá (AMVA). En este tránsito de implementación de las áreas metropolitanas, algunos autores consideran que tal vez el AMVA sea la más desarrollada y consolidada del país, respondiendo al fenómeno de la metropolización originado en la ciudad Medellín (Bustamante, 2010).
La descentralización ha permitido que se desarrollen alternativas de integración territorial bajo lógicas de colaboración. Han surgido formas asociativas que integran municipios, áreas conurbadas y regiones que en Colombia se han reconocido como asociaciones de municipios, áreas metropolitanas y regiones administrativas y de planificación, entre otras. Esta tendencia se ha podido explicar mediante diversas manifestaciones internacionales que se derivaron del fenómeno de la globalización: interdependencia, mayor facilidad para la circulación de mercancías y personas, así como la mezcla de culturas. No obstante, la situación fundamental ha sido la crisis fiscal como proceso que debilitó la figura del Estado.

La fusión o integración de los gobiernos para desarrollar actuaciones colectivas más allá de sus fronteras geográficas se expresó formalmente en la conformación de asociaciones de municipios. Esta estrategia se enmarcó en el denominado desarrollo endógeno soportado en los sistemas productivos locales, su crecimiento y cambio estructural (Manet, 2013). Los planteamientos del desarrollo endógeno que acogen la integración de territorios se alinean con el ámbito de la gestión pública en una plataforma colaborativa.

La asociatividad territorial, entonces, se puede entender como la conformación de alianzas que cumplen un papel fundamental de cooperación entre gobiernos con el fin de lograr diversos objetivos y propósitos a partir de intereses comunes (Maldovan y Dzembrowski, 2009). Esta asociatividad no solo incluye la escala local, es decir, la cooperación intermunicipal también tiene que ver con lo metropolitano y lo regional.

Es importante resaltar que Francia y España en el contexto europeo son dos de los países donde más se ha fortalecido la mancomunidad. En el caso de Francia, Boino (2005) identificó otras formas de cooperación existentes, como las comunidades urbanas, las comunidades de aglomeración, las comunidades comunales y los sindicatos de nuevas aglomeraciones. Este tipo de asociaciones han tenido un apoyo importante de orden financiero, ya que la normatividad le ha permitido una fiscalidad propia.

Mientras que, por otro lado, en Estados Unidos, se con alrededor de 366 áreas metropolitanas, una de las más grandes es el área metropolitana de Nueva York, creada desde principios de siglo XX, que conecta con Long Island y Nueva Jersey, lo que la convierte en la segunda aglomeración urbana más poblada del mundo. Adicionalmente, cuenta con un sistema de transporte público muy desarrollado que incluye metro, buses y trenes de cercanías; lo que facilita la intercomunicación, la conurbación y la gestión de mayores recursos para el área asociada.

En América Latina, se encuentran diversas formas de asociatividad territorial; son de resaltar los casos de Brasil, Argentina, México, Chile y otros países de Centro América. Para el caso de México, estos acuerdos intergubernamentales se reconocen bajo el nombre de intermunicipalización, en la que los municipios pueden asociarse para mejorar la prestación de servicios públicos (Carrera, 2016a), no obstante, se presentan algunas limitaciones que tienen que ver con la desconfianza, el partidismo y la inexperiencia (Rodríguez, 2006).

Mediante la metropolización, se implementa una acción pública metropolitana que integra además de los municipios a empresas, grupos económicos y asociaciones de ciudadanos (Ugalde, 2007). De esta manera, se encuentra que el fenómeno de metropolización cada día va en aumento con centros urbanos que se articulan, como el caso de la megalópolis de la ciudad de México. Aun así, se evidencia que los planes municipales de desarrollo presentan enfoques muy limitados en su carácter metropolitano, así como desconocimiento sobre las temáticas asociadas a la intermunicipalidad (Tovar, 2011). Situaciones similares ocurren en Colombia, puesto que la mayoría de los municipios de sexta categoría cuentan con esquemas de ordenamiento territorial creados hace más de veinte años, y que no han sido actualizados, mientras que los territorios si se han desarrollado y el fenómeno urbano se ha transformado en su totalidad.

En países como Bolivia y Argentina se observan avances en términos de asociatividad territorial. Estos se reflejan en la formación de asociaciones intermunicipales que aglutinan municipios intermedios y rurales, entendidos como aquellos de media a baja densidad poblacional. En Bolivia, por ejemplo, una mayoría de mancomunidades se ha constituido con el objetivo de mejorar caminos, acceso a centros de salud y a la educación básica (Moret, s. f.).

Para el caso Colombiano, mediante el Decreto 1033 de 2021 se establecieron los planes estratégicos de mediano plazo como herramienta planificadora de programas y proyectos de inversión, específicamente para las áreas metropolitanas se tienen los planes integrales de desarrollo metropolitano que tienen un alcance de largo plazo y para las RAP se encuentran los planes estratégicos regionales, no obstante, los denominados hechos metropolitanos y hechos regionales como los asuntos de interés sustantivo de estas asociaciones, no han logrado consolidarse, pues se encuentran deficiencias técnicas para operar bancos de proyectos sólidos que logren movilizar estos planes estratégicos.

De otro lado, en el caso colombiano, a pesar de que el territorio es vasto en cuanto a lo rural se trata, hasta ahora empiezan a vislumbrarse algunos logros de asociaciones rurales, una de ellas es la Asociación de Municipios de Risaralda, la cual se creó estrictamente para la prestación de asistencia técnica agropecuaria. Asimismo, Asopatía, en la región del Cauca, integra 18 municipios que, con recursos de cooperación internacional y asistencia técnica del DNP y otros gobiernos locales, ha logrado reconocimiento internacional (Robinson López, director de Asopatía, comunicación personal, 2022).

Dentro de las conclusiones, se encuentra que, independientemente de las formas de Estado, los diversos arreglos institucionales que soportan la asociatividad territorial o asociacionismo intermunicipal, presentan dificultades relacionadas con la construcción de confianza y el ejercicio de liderazgo entre los diversos actores colaborativos, como lo son los partidos políticos. Asimismo, se encuentran bastantes restricciones y limitaciones en el diseño e implementación de instrumentos de coordinación con visión estratégica.

Para el caso colombiano, los planes estratégicos, ya sean metropolitanos o regionales según la figura asociativa, definen hechos que afectan de manera simultánea a más de dos territorios, alrededor de los cuales se irradia el foco de atención y acción. Sin embargo, en la práctica se observa una falta de proyectos bien estructurados, ya que algunas acciones, que se denominan proyectos, no guardan coherencia con los planes estratégicos. Esta situación hace que se pierda la visión estratégica de enfoque territorial y sostenible, lo cual es el objeto que aglutina los asociados.

Si deseas profundizar en la temática abordada en esta nota, consulta el artículo “Integración y asociatividad territorial colombiana: perspectiva comparada desde el contexto internacional”.