Oportunidades y desafíos de los instrumentos de captura de plusvalías urbanas

En el siglo pasado se dieron importantes procesos de transformación en términos demográficos. Solo hasta finales de ese mismo siglo empezamos a evidenciar en el marco de los procesos de descentralización y democratización una transformación o respuesta a estas modificaciones de la ocupación territorial y de la población en las distintas ciudades del país. Eso expresado en un conjunto de instrumentos de planeación, gestión y financiación del desarrollo urbano, que pretendía básicamente avanzar en esa sesión de poder hacia los municipios y permitir promover unos instrumentos que les permitiera garantizar una gestión fiscal, no solo sustentada en los impuestos.

“Como producto de estas transformaciones, entre 1994 y el año 2000 se promovieron varias reformas que establecieron la posibilidad de que los municipios participaran de las plusvalías generadas por las acciones y actuaciones de sus autoridades en el territorio. Con el fin de garantizar que la colectividad fuera partícipe de las rentas generadas por el suelo urbano, producto de las decisiones de sus autoridades territoriales”, explicó la profesora Contreras, coordinadora del Observatorio de Gobierno Urbano, del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.

Para el profesor de cátedra en el programa de Ingeniería Urbana de la Universidad de Antioquia e investigador y docente invitado en la Escuela de Urbanismo de París, Óscar Pérez-Moreno, “El concepto de la participación en plusvalía se centra básicamente en el desarrollo de lo que podríamos llamar principios constitucionales básicos. El Estado está en la obligación de evitar que haya enriquecimientos injustos y posibilitar que todos los ciudadanos sean iguales ante las leyes”.

De acuerdo con María Cristina Rojas, consultora independiente en instrumentos de gestión del suelo y financiamiento urbano: “En Colombia esta función del ordenamiento territorial está dada a los municipios y eso ha permitido un desarrollo diferente y creativo de muchos de los instrumentos de recuperación de plusvalías y distribución equitativa de cargas y beneficios. Tenemos municipios y ciudades grandes, medianas y pequeñas con evoluciones distintas, que han aportado y generado la implementación de reglamentaciones y normativas generales desde la nación”.

Ley 388 de 1997

Con esta ley, la discusión sobre los instrumentos de recuperación de plusvalías y de captura de valor ha estado muy presente en algunos círculos académicos y en la toma de decisiones de política pública, consideró la profesora Ortiz.

Son tres los niveles de clasificación de estos instrumentos. ”El primero es internacional realizado por una profesora israelí y los categoriza en directos e indirectos, teniendo en cuenta la forma como se calcula el incremento y se cobra. El segundo fue hecho por Fernanda Furtado y tiene que ver con el origen de la captura de plusvalías. Ella intenta clasificarlos en la medida en que se recupera del todo el valor del suelo y ahí incluye los instrumentos de carácter tributario cuya base gravable es el valor total del suelo como el impuesto Predial. El tercero es una clasificación del Instituto Lincoln básicamente entre instrumentos tributarios y no tributarios. Del lado tributario estaría la contribución de valorización que tiene carácter tributario, la participación en plusvalía y el impuesto predial”, expresó Pérez.

Según la profesora Rojas, hay que tener en cuenta la historia de estos instrumentos en Colombia. Desde una contribución por valorización utilizada por primera vez en 1809, la autorización del uso de los avalúos rurales para el cobro de las obras, en 1921 hasta el marco que nos dio la Constitución de 1991.

“Con la ley de desarrollo territorial de 1997 y su implementación desde los municipios, posterior al año 2000, se evidenció que estos instrumentos tienen que ver con ese desarrollo más tradicional y más arraigado incluso culturalmente a los ciudadanos” acotó Rojas.

Experiencias de implementación
En esa primera generación de planes de ordenamiento territorial se incluyó el tema como un requisito. En la segunda generación se dio una mejor articulación entre la política urbana yla planificación en el modelo de ocupación territorial. Para una tercera generación el reto es tener una articulación entre los objetivos de la política urbana, el modelo de ocupación territorial y los instrumentos de captura valor de suelo”, indicó Pérez.

Algunos de estos instrumentos tienen que ver con el reajuste de terrenos y las posibilidades que hay en el marco de los esquemas de reparto, expresó Contreras.

Rojas, quien ha hecho análisis en el tema, consideró que: ”El reajuste de tierras es un proyecto que implica la asociación de propietarios o la cooperación, como lo diría la ley 388 entre partícipes del proyecto. Son instrumentos que deben ser utilizados para casos especiales y específicos que requieran una transformación de los trazados urbanos en la ciudad”, concluyó.

Este tema fue tratado en el seminario “Oportunidades y Desafíos para el financiamiento de Infraestructura Urbana con captura de plusvalía en Colombia y Brasil”, realizado el pasado 14 de junio en la Escuela de Urbanismo de París. (ver programa).

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