¿La política urbana y de hábitat por fuera del ordenamiento territorial? Reflexiones a propósito de las bases del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia. Una potencia para la vida”.

Diego Isaías Peña Porras*

Lo primero que habría que señalar frente a las nuevas bases del Plan Nacional de Desarrollo es que resultan concordantes con buena parte de los planteamientos del actual presidente, debatidos durante la campaña electoral y propuestos en el marco de su programa de gobierno. Es clara la preocupación por el cambio de modelo en función de aspectos ambientales como el agua, un redimensionamiento de la estrategia frente a grupos armados ilegales y la construcción de la paz, el giro en la perspectiva frente al desarrollo agropecuario y su relación con el derecho a la alimentación, las modificaciones en la política energética, entre otros. 

Las bases del plan involucra un propósito que implica un enorme reto para el gobierno: la idea subrayada por el director del Departamento Nacional de Planeación según la cual se pretende superar la visión sectorial y sustituirla por una aproximación basada en grandes estrategias interinstitucionales. Si el gobierno nacional logra avanzar en este objetivo, sin duda tendrá la posibilidad materializar buena parte de sus promesas y objetivos. Sin embargo, vivimos sometidos a una administración del Estado que en todos sus niveles -nacional y local- opera mediante pequeñas o grandes islas gobernadas por funcionarios celosos de sus propias competencias y que, en no pocas ocasiones, encuentran su principal rival en colegas del propio gobierno. Hacer necesaria la convergencia de esas islas de poder político y administrativo en función de objetivos comunes es un desafío fundamental, pero difícil de alcanzar en una cultura institucional donde los límites impuestos por nuestro sistema jurídico resultan funcionales a una gestión pública atomizada y conflictiva. Tiene allí el gobierno uno de los principales retos en materia de gobernabilidad. 

Pasando a otro tema, es importante reflexionar sobre uno de los ejes centrales de las bases del plan, aquel denominado “Ordenamiento del territorio alrededor del agua y justicia ambiental”. Por su disposición en el documento, y por pronunciamientos que han realizado funcionarios del gobierno, resulta una de las preocupaciones centrales, en concordancia con el giro propuesto por el presidente en materia ambiental. Allí aparecen temas neurálgicos como la coordinación de los instrumentos de planeación, el avance en el catastro multipropósito y la generación de una gobernanza ambiental inclusiva.  

Sin embargo, y este es un aspecto que valdría poner sobre la mesa en lo que queda de la discusión del plan, llama la atención que los temas urbanos y regionales no aparecen dentro de este eje sino en uno bastante posterior denominado “Convergencia regional”. Desde la academia viene desde hace algunos años sintiéndose una especie de batalla para superar la dicotomía entre lo rural- ambiental frente a lo urbano. En esa vía, si se quiere plantear una estrategia en torno al ordenamiento territorial en el país de manera suficientemente comprensiva, no parece conveniente separar el ordenamiento territorial de la política urbana y de hábitat. Son áreas interdependientes que requieren justamente lo que propone como filosofía general el plan, es decir, una actuación concordante y coordinada. Como se encuentran planteados los ejes en el documento radicado al Consejo Nacional de Planeación, se insinúa una operación aislada entre el sector de ambiente y el de vivienda y ordenamiento territorial, que operarían dentro de paquetes presupuestales diferentes y en torno a indicadores también distintos. 

La articulación entre esos sectores es vital por una razón relativamente simple: los problemas de cambio climático y deterioro de los recursos naturales se producen en nuestro país en un contexto de altísima urbanización (casi el 80% de los habitantes viven en zonas urbanas en el país) y la mayor carga de consumo energético se produce justamente en el contexto de las aglomeraciones urbanas. En consecuencia, el ordenamiento del territorio planteado en el primer eje no puede tratarse como un tema independiente frente a la conformación de la red de ciudades, los fenómenos de metropolización, las articulaciones funcionales entre los centros de aglomeración y las áreas de producción agrícola, ganadera,  industrial y las dinámicas demográficas.   

La necesaria articulación de esos componentes es evidente por las condiciones que imponen los fenómenos actuales. Como lo dijo el propio presidente en el XIX Congreso Nacional de Infraestructura, no tiene sentido que después de años de haber enfrentado tragedias producidas por fenómenos ambientales, tengamos actualmente más de 200 muertos y 50 desaparecidos como consecuencia de la ola invernal. Esta situación es consecuencia, en buena parte, de políticas habitacionales, ambientales y de riesgo aisladas y descoordinadas. La vulnerabilidad de la población por condiciones de riesgo se produce en buena medida por la ausencia de políticas de hábitat eficaces que van más allá de la mera formulación y articulación formal de los planes relacionados con el territorio. 

El obstáculo central para lograr un ordenamiento territorial ambientalmente sostenible radica en un cúmulo de circunstancias que conducen a los ciudadanos a desconocer las directrices de la planificación y del ordenamiento territorial en función de intereses particulares como la vivienda.    En función de la superación de estos problemas, una certera aproximación al ordenamiento territorial pasa por una comprensión adecuada de su interrelación con las políticas urbanas y de hábitat, aspecto en que existen desafíos profundos como la necesaria revisión de la operación y gestión de las CAR, la gestión de vivienda de interés prioritario, la reconfiguración de los sistemas de control sobre la ocupación informal de la tierra, la financiación de estudios de riesgo, el control de los fraccionadores de tierra ilegales y el tratamiento de la ocupación informal de suelos.       

La discusión del Plan de Desarrollo apenas inicia, esperemos que aspectos como el aquí planteado puedan ser reformulados y repensados en función de la superación de problemas estructurales que enfrenta nuestro país.