El reto de la financiación del transporte público ¿barril sin fondo?

Escrito por
**Darío Hidalgo

¿Qué cambió para que se diera un giro de 180° en la política pública? ¿Es sostenible seguir aportando a los fondos de estabilización de tarifas FET de las grandes ciudades? Esta nota presenta algunas reflexiones sobre estos puntos, relevantes para las ciudades donde una porción muy importante del total de viajes sigue siendo en transporte público, superada solo por los viajes a pie.

El cambio principal de los últimos 25 años está en la formalización de los servicios de transporte público de Bogotá, Medellín, Cali, Pereira, Barranquilla, Bucaramanga y Cartagena. Estas ciudades, con gran inversión del gobierno nacional en infraestructura, avanzaron sus Sitms que cambiaron la “guerra del centavo” por sistemas organizados, con gestión centralizada, contratación formal de conductores, flota nueva con mantenimiento oportuno, sistemas electrónicos de recaudo y de información a usuarios.

Si bien solo en Bogotá la formalización alcanzó el 100% en 2021 con el Sistema Integrado de transporte público SITP, las demás urbes tratan de avanzar en el mismo camino, así como ciudades intermedias con los Sistemas Estratégicos de Transporte Público (Valledupar, Riohacha, Santa Marta, Sincelejo, Montería, Manizales, Ibagué, Neiva, Popayán y Pasto), también con apoyo nacional a la infraestructura. Antes que reducir costos, estos procesos requieren más y más recursos para su sostenibilidad, porque no es posible cubrir la formalidad solo con la tarifa a los usuarios.

Las grandes ventajas de los servicios tradicionales que se están reemplazando radican en la amplia cobertura, bajo costo relativo para los usuarios, oportunidades para el emprendimiento individual de miles de propietarios de buses, oportunidades de empleo (informal) para conductores y otros (incluyendo “calibradores”, que por unas monedas informan a los conductores cuándo pasó el bus precedente). Los usuarios califican esos servicios tradicionales como regulares o buenos: el bus pasa de forma relativamente frecuente y va para donde se necesita de forma directa, la ocupación no es tan alta.

Para las ciudades y el gobierno nacional, el costo es muy bajo: no hay subsidios a la operación y no se requieren grandes esfuerzos de supervisión. La semiformalidad del transporte público colectivo TPC parece conveniente para usuarios, prestadores de servicio y para el Estado.

Si eso es así, entonces ¿por qué cambiar? Porque el TPC también trae muchos problemas: alta congestión por exceso de rutas y buses en avenidas principales, elevada contaminación porque las unidades son obsoletas y no reciben mantenimiento oportuno, alta siniestralidad porque unos conductores compiten con otros por los pasajeros, y lo más complicado: conductores que trabajan muchas horas, sin contrato laboral ni prestaciones sociales. Para los tomadores de decisión también es un tema de pasar al orden y la modernidad (una de las formas de superar el subdesarrollo)².

En Colombia el paso a Sitms y Sitps es también una forma de atraer recursos públicos nacionales de la política de transporte público urbano que hemos tenido desde el año 2000: financiar hasta el 70% de las inversiones en infraestructura, y que ha permitido que avancen TransMilenio (Bogotá), Megabús (Pereira), MIO (Cali), Transmetro (Barranquilla), Metrolínea (Bucaramanga), Transcaribe (Cartagena) y los corredores de Metroplús de Medellín (que opera el Metro). De los Setps, sólo es plenamente operacional el de Valledupar (Siva), los demás han avanzado componentes de infraestructura, pero no han dado el paso a la integración y gestión centralizada. Los dos líos centrales de la transición a la formalidad están en sus costos y en la forma como los servicios son percibidos por los usuarios³.

Los costos son mayores por todo lo que traen: costos laborales más elevados porque se necesitan más conductores por cada bus y llevan carga prestacional (esto es muy bueno desde la dignificación de la labor); las unidades de transporte son nuevas y tienen mejor tecnología además de garantía de mantenimiento oportuno; los sistemas de recaudo permiten la integración pero también tienen altos costos de equipos y operación; hay gastos de vigilancia, aseo y mantenimiento de estaciones y paraderos; se paga parcialmente la supervisión de los entes gestores con recursos de la tarifa técnica; y hay utilidades a los operadores privados contratados (que algunos consideran excesivas). También hay costos de la transición, como el pago de la chatarrización de unidades o pago de rentas a propietarios transportadores, y, en algunos casos, costos de habilitación de patios para los buses.

Los costos de la formalidad son mucho mayores que los de la informalidad. En el caso de Bogotá cada pasajero del servicio zonal del Sitp cuesta del orden de $5,300 (16% más que en 2022). El costo del Sip provisional hasta 2020 era de $1,850 del orden de $2,500 de 2023. Es decir, en el caso de Bogotá la formalización cuesta 112% más que el costo de la semiformalidad.

Fuente: Transmilenio S.A. 2022

Bogotá fue exitosa manteniendo equilibrio de ingresos y costos en TransMilenio hasta 2012. A partir de ese año, con la entrada parcial del SITP zonal, con la expansión de las troncales de la Carrera 10 y Calle 26-Avenida El Dorado, y con los servicios duales (principalmente por la Carrera Séptima conectados a varias troncales), el déficit creció. Fue posible reducirlo un poco entre 2016 y 2018 con incremento de tarifas y gestión operacional; pero volvió a subir en 2019 con renovación de flota y expansión de servicios SITP zonales. Luego llegó la pandemia, que afectó sustancialmente los ingresos y un incremento notable en el no pago (evasión) de tarifas, que pasó de 17% en 2019 a 30% en 2022 en los servicios troncales.

 Fuente: Transmilenio S.A. 2022

Hoy el costo total de operación del Sitp zonal y troncal es de 6 billones, y el déficit en Bogotá es cercano a 2.9 billones (80% generado por los servicios zonales). Hay muchas cosas que pueden contribuir a reducir ese déficit, aunque no es posible ni deseable lograr un equilibrio entre ingresos y gastos⁴:

• Reducir los costos operacionales a través de mejoras en la eficiencia operacional. Esto significa programar la operación de forma más cercana a las necesidades de viaje de los usuarios para reducir los kilómetros programados con baja ocupación. También reorganizar servicios para evitar rutas excesivamente largas.

• Mejorar en los aspectos más influyentes en la percepción de servicio: tiempos de espera, tarifa al usuario y seguridad. Para tiempo de espera, usar de forma más directa la tecnología de localización para hacer gestión de despacho y control de frecuencias en tiempo real y reducir el agrupamiento de buses (que resulta en mayores esperas e incertidumbre). Para tarifa al usuario, reforzar los incentivos Sisbén para población de menores ingresos (más que tener una tarifa baja para todos los usuarios). Para seguridad, seguir trabajando con apoyo de la policía y de tecnología de cámaras en estaciones.

• Controlar el no pago. Si bien esto no redunda uno a uno en mejores ingresos (las personas que hacen viajes no pagos no necesariamente viajarán si hay controles), puede mejorar ingresos. Aún más importante que generar ingresos, el control de no pago resulta en un mensaje claro en la sociedad: pagar por los servicios que recibimos es lo correcto.

• Renegociar aspectos contractuales con operadores privados, o por lo menos, distribuir mejor los riesgos. Si bien es un tema muy complejo y que naturalmente genera resistencia por operadores privados, existe la percepción que los contratos pueden estar desequilibrados en favor de los contratistas. Es necesario confirmar o negar esa percepción con una evaluación técnica de los aspectos financieros de los contratos vigentes. En cualquier caso, si existe voluntad de las partes, puede aumentarse el pago por pasajero y reducirse el pago por kilómetro recorrido, transfiriendo mejor el riesgo de demanda a los operadores privados y a La Rolita (operador público).

En cualquier caso, no es factible eliminar el déficit en 100%; tampoco es la práctica en ninguna ciudad con sistemas integrados de calidad. Solo en ciudades como Hong Kong, Tokio, Osaka, Singapur y Taipei, donde los sistemas de transporte manejan también ingresos por desarrollo inmobiliario se observan ingresos mayores a los costos operativos.

Fuente: https://twitter.com/CodeRedTO/status/556486326380658688

Para reducir el desbalance en el tiempo también serán útiles la construcción de troncales (el costo operacional es menor en troncales que en SITP zonales en 14%) y la entrada de las línea de metro (que reducen la necesidad de buses y tienen 100% de cobertura de costos de equipos con recursos públicos). También es muy valiosa la disposición del Plan Nacional de Desarrollo 2022 – 2026 que permitirá cubrimiento de 50% de costos de capital de los Sitms y Setps (artículo 183, Ley 2294 de 2023), que permitirá cubrimiento de 50% de costos de capital de los Sitms y Setps (artículo 183, Ley 2294 de 2023).

Pero aún con las medidas planteadas y los aportes del gobierno nacional a buses de cero y de bajas emisiones; se mantendrá una necesidad de transferencia de recursos. Para ello, más que apropiar recursos en el presupuesto distrital o pedir ayuda de urgencia al Congreso, se requiere aumentar las fuentes permanentes para apoyar al transporte público. Eso debe considerarse en una reforma de las finanzas territoriales (temas como la sobretasa a los combustibles, impuesto de vehículos y sobretasas al impuesto predial).

El transporte público es esencial para la sostenibilidad urbana: mejora acceso con menos emisiones, menos exclusiones y menos fatalidades. Requiere recursos públicos de apoyo, ojalá fuentes permanentes, pero también mucha mejor gestión para que no se convierta en un barril sin fondo.