Transformaciones en Tocancipá y Gachancipá tras la implantación de zonas francas

Estos cambios en las relaciones funcionales de los municipios han hecho surgir problemas que vinculan multiplicidad de actores, responsabilidades y obligaciones, con el fin de promover y facilitar el desarrollo conjunto del territorio y sus habitantes, problemas que superan los límites de acción entre los niveles nacional, departamental y municipal.

Uno de esos elementos de tensión entre distintos niveles de gobierno es la implementación de políticas de desarrollo y empleo en los territorios siendo las Zonas Francas un ejemplo de ello. Las Zonas Francas se definen como áreas geográficas delimitadas dentro del territorio nacional en las cuales las actividades económicas principales (industriales o comerciales) y el resultado de estas (bienes o servicios) tienen una normatividad diferente al resto del territorio nacional en relación a los tributos, aduanas y comercio exterior (importación-exportación). En Colombia y a nivel mundial son utilizados como instrumentos de promoción de la inversión extranjera y el comercio exterior.

Hasta el año 2005, Colombia tenía 10 Zonas Francas ubicadas en las principales ciudades portuarias y algunas ubicadas en las cercanías a los aeropuertos internacionales más grandes del país (Bogotá, Rionegro). Sin embargo, a partir del cambio en la naturaleza jurídica de este instrumento en el año 2005 (Ley 1004 de 2005) en el cual se permitió el desarrollo de ZF tanto para exportaciones como para importaciones, para el año 2023 existían más de 122 Zonas Francas repartidas por todo el país.

En Bogotá y la Sabana esta figura ha cobrado especial importancia al concentrar 25 de las ZF declaradas en el país para el año 2022, de las cuales nueve se ubican en Bogotá, tres en Tocancipá, dos en Soacha, dos en Cota, dos Gachancipá y el resto en los otros municipios del departamento. Este fenómeno es producto de una combinación de factores que propician la localización de actividades en la Sabana de Bogotá, incluyendo la expansión física y económica de la ciudad, la metropolización de actividades hacia los municipios más cercanos a Bogotá, la deslocalización industrial y un conjunto de políticas públicas e incentivos dados tanto por los gobiernos nacionales como por los gobiernos municipales para la relocalización industrial con el objetivo de generar empleo y transformar productivamente los territorios durante la primera década del siglo XXI.

Estas políticas se han reflejado en cambios en los Planes de Ordenamiento Territorial sobre los cuales una importante parte del territorio rural ha pasado a ser suburbano industrial y en donde las Zonas Francas se han establecido con resultados heterogéneos. Tocancipá se ha consolidado como uno de los municipios más industriales de la Sabana de Bogotá mientras que en Gachancipá el cambio en el uso del suelo no ha producido encadenamientos productivos ni han llegado actividades manufactureras en la zona declarada para uso industrial más allá de las dos Zonas Francas presentes en la actualidad.

Al mismo tiempo, las políticas tomadas se entrelazan en un periodo de importantes cambios tanto demográficos como económicos sobre el territorio; por un lado se generaron procesos de expansión de la huella urbana sobre el suelo rural suburbano (industrial y vivienda) y se aumentó el recaudo tributario de manera transitoria (plusvalías), pero no se mejoraron sustancialmente los indicadores de mercado laboral, informalidad o la calidad de vida de los habitantes de estos municipios, todo ello sin olvidar el marco de un cambio en el uso del suelo y un aumento en el uso de los recursos ambientales derivados de la actividad industrial.

Se puede observar que la complejidad de las actividades manufactureras que se relocalizan en los municipios de la Sabana, así como los bienes y servicios producidos tienen como principal fin suplir las necesidades de Bogotá como principal centro económico y de conexión internacional del país, y no a los intereses y necesidades de los habitantes de los entes territoriales que los acogen; por lo anterior, se pueden observar problemas de integración de los habitantes originarios de estos municipios con las zonas industriales creadas. En consecuencia, el empleo generado es tomado por los profesionales de la ciudad que conmutan diariamente o migran a los municipios desde Bogotá.

En este sentido, surgen varias reflexiones sobre la implementación de Zonas Francas y la suburbanización de la Sabana de Bogotá con fines industriales. Es necesario replantear el concepto de Zona Franca puesto que no se rige por las normativas de los entes territoriales en donde se ubican, sino de los gobiernos nacionales que las autorizan; y en consecuencia, pueden contraponerse a los intereses de los municipios en tanto que a un nivel macroeconómico o regional sus efectos sean positivos sobre el empleo y atracción de la inversión extranjera. Por tanto, la participación del nivel municipal sobre las decisiones de localización industrial puede abrir la puerta para el uso de Zonas Francas como instrumento de planificación intencionado a largo plazo de localización industrial y encadenamiento productivo.

Igualmente, desde los entes territoriales de la Sabana de Bogotá es necesario hacer una evaluación sobre la necesidad de otorgar incentivos del orden municipal para la implantación industrial cuando la propia dinámica del crecimiento urbano ya advertía la relocalización de actividades de la ciudad hacia los municipios vecinos y si dichos incentivos mejoraron la calidad de vida de sus habitantes, en especial en la ruralidad, donde dichas transformaciones territoriales se llevaron a cabo.

**Este escrito se basa en trabajo final de Maestría en Gobierno Urbano “La implantación de Zonas Francas en Colombia: Transformaciones económicas y territoriales en los municipios de Tocancipá y Gachancipá 2005-2022”.