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Un impulso para la financiación del desarrollo de las ciudades

Texto, Publicado el Domingo, 21 Agosto 2022, en Divulgación académica, Destacados

El cambio de gobierno se presenta como una ventana de oportunidad para proponer políticas públicas y ajustes normativos audaces en materia de financiación del desarrollo territorial que permitan convertir a las ciudades en espacios donde se concreten las propuestas de cambio social.

Foto: Harold Morales Jaramillo

A propósito de la actual coyuntura de cambio de gobierno, de la necesidad de una (re)orientación estratégica en varios frentes y de la continuidad y fortalecimiento de algunos otros que permitan mantener la senda de crecimiento del país; se empezará a construir y discutir el próximo Plan Nacional de Desarrollo con la expectativa de que logre consolidar las propuestas del gobierno que inicia. Para las ciudades y sus gobiernos se espera que este Plan incluya lineamientos para fortalecer la gestión y autonomía de los entes territoriales.

El avance en el estudio del desarrollo urbano, de sus políticas públicas y de la normatividad asociada ha permitido una comprensión progresiva más profunda de la lógica de los instrumentos de financiación del desarrollo territorial y el hábitat y de sus impactos para la gestión de las ciudades. El resultado de las lecciones aprendidas en años recientes, y en concordancia con el propósito de aumentar la autonomía de los entes territoriales (Contreras Ortiz et al., 2022), ha sido el estudio, implementación y evaluación de diferentes instrumentos. 

A partir de la Ley 388 de 1997 (Ley 388, 1997), en su momento pionera en materia de ordenamiento territorial, el conjunto de instrumentos disponibles para las ciudades se ha ampliado, se cuenta por ejemplo, el derecho real de superficie (DRS), la titularización de impuestos futuros (TIF), el aprovechamiento económico del espacio público, la explotación económica de la infraestructura, entre otros.

La dinámica de crecimiento de las ciudades y la aspiración de atender retos sociales cada vez más complejos ha exigido mayores niveles de innovación, en igual medida, a policymakers e investigadores. En Colombia, la necesidad de mantener actualizado el marco normativo del ordenamiento territorial para dar respuesta a estas exigencias se ha reflejado en el esfuerzo de sistematización y revisión adelantado por diferentes gobiernos materializado en el decreto 1077 expedido en 2015 (Decreto 1077, 2015)1. En línea con esto, durante 2021, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con apoyo de la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales (Asocapitales), organizó mesas de trabajo con diferentes entidades locales (oficinas de catastro, oficinas de planeación territorial) para socializar las diferentes experiencias que se han presentado en los procesos de implementación de diferentes instrumentos de financiación, con un particular énfasis en el instrumento participación en plusvalía, por ser el instrumento principal delimitado en la ley 388.

Dentro de las principales lecciones aprendidas se encontró que es necesaria una revisión integral a la concepción del instrumento mismo, que permita el actuar tanto de los entes territoriales como de las autoridades públicas (esto en el marco de las discusiones actuales acerca de la implementación de la participación en plusvalía por obra pública). Desde la operatividad, se requiere actualizar los métodos de valoración, de forma que se puedan incorporar los desarrollos más recientes en estos métodos -por ejemplo, econometría espacial, modelos hedónicos- y que permitan ser más eficientes y transparentes, como ocurre con la delineación urbana o con las cargas urbanísticas. Igualmente, es necesario revisar la exigibilidad en el cobro2, de forma que el recaudo sea más ágil y expedito, acorde con las necesidades del sector inmobiliario, de las necesidades en materia de soportes urbanos, de espacio público e infraestructura.

De manera complementaria, esta revisión integral de los instrumentos de financiación del desarrollo territorial se podría apoyar en lo aprendido de la implementación de la contribución por valorización en la ciudad de Bogotá. La experiencia de la ciudad ha servido para afinar el instrumento desde su espíritu inicial (concepto y objetivo original), pasando por el orden institucional (competencias, responsabilidades) hasta sus criterios técnicos y administrativos (gestión, recaudo, modelo de transmisión, liquidación, cobro). La reciente expedición del Decreto 1255 de 2022 (Decreto 1255, 2022) refleja este esfuerzo para escalar este instrumento al nivel nacional. Desde la perspectiva de la política pública esta experiencia se podría entender como un ejercicio de abajo hacia arriba (bottom-up), en la que el aprendizaje del nivel local, en este caso la experiencia de Bogotá, orienta la definición de la política de nivel nacional.

Para esta revisión, será importante tener presentes los potenciales cruces o traslapes entre diferentes instrumentos en línea con el artículo 86 de la ley 388 (Independencia de otros gravámenes). Para esto es importante incorporar en los análisis no solo la capacidad de pago de los hogares3, sino también su temporalidad, es decir, que no se acumulen en períodos de tiempo cercanos diferentes cobros. Esto, desde una perspectiva más amplia que incluya tanto los diferentes instrumentos de carácter no tributario (contribuciones, participaciones, etc.) como de los tributarios. Con el fin de no generar impactos en los ingresos de los hogares. 

La normatividad propuesta para el nivel nacional debería enfocarse en delimitar el marco general de conceptualización, aplicación e implementación, de forma que sean los entes territoriales (y las autoridades ejecutoras) quienes desarrollen las maneras de implementación acordes con su capacidad institucional y técnica.

Es importante que los aprendizajes obtenidos de la experiencia de grandes ciudades sean revisados y ajustados a la realidad de ciudades de menor escala. En particular, es necesario que se adopten a su capacidad administrativa y operativa. Esto, para lograr que sea un instrumento flexible en su implementación y que se logren los resultados en efectividad y eficiencia de su espíritu original.

Tenemos la tarea de proponer políticas públicas y ajustes normativos audaces que en conjunto con la consolidación del catastro multipropósito que avanza, conviertan a las ciudades en los espacios donde sea posible concretar las principales apuestas en términos de igualdad de oportunidades que ha planteado el gobierno que inicia.

Referencias

Ley 388, Pub. L. No. 388 (1997).

Contreras Ortiz, Y., Avellaneda González, M., Calderón Villanueva, S. A., & Buitrago González, J. O. (2022). Instrumentos de financiación del desarrollo urbano en Colombia: Alcances de su implementación por los gobiernos municipales. Gestión y Política Pública, 31(1), 57. https://doi.org/10.29265/gypp.v31i1.1013

Decreto 1255, Pub. L. No. 1255 (2022).

Decreto 1077, Pub. L. No. 1077 (2015).

  • *195

    Realizada por: Omar Rodríguez Torres

    *Economista y magister en Economía de la Universidad Nacional de Colombia. Doctor en Política Públicas y Análisis de Política de la Universidad de Maastricht, Países Bajos. Experiencia en temas de política social, laboral, empresarial y cultura ciudadana. Actualmente se desempeña como director de Economía Urbana en la Secretaría Distrital de Planeación. Docente ocasional de la Maestría en Gobierno Urbano del IEU.

    1Posteriormente, se han incorporado nuevos instrumentos al decreto, por ejemplo, el instrumento TIF fue incorporado en 2020 (Decreto 1382, 2020), mientras que el sistema de reparto de cargas y beneficios fue incorporado en 2021 (Decreto 1783, 2021).

    2Los momentos de exigibilidad están definidos en el artículo 83 de la ley 388 de 1997.

    3Como es el caso de la contribución especial por valorización en Bogotá, que incorpora

    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan la posición institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.

    • Etiquetas: Ciudades, Desarrollo, Financiación, Impulso
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