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Región metropolitana Bogotá-Cundinamarca: ¿La figura constitucional para conseguir la asociatividad en la Sabana?

Texto, Publicado el Lunes, 22 Junio 2020, en Destacados, Noticias

El Congreso de la República aprobó el proyecto de acto legislativo que busca modificar el artículo 325 de la Constitución Política, para crear la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. Tras la aprobación de esta nueva norma constitucional queda en el aire esta pregunta: ¿se avanzaría hacia la institucionalización de una figura de integración metropolitana entre Bogotá y sus municipios vecinos?

Bogotá / Foto IEU

Por Yency Contreras Ortíz 
Profesora Instituto de Estudios Urbanos
Universidad Nacional de Colombia 

La discusión en el Congreso sobre un nuevo arreglo institucional para la integración regional de Bogotá con los municipios de la Sabana y otros municipios del departamento de Cundinamarca, como lo plantea el proyecto del acto legislativo, no es reciente; tampoco lo son los intentos por llevar a la práctica una instancia o un modelo de asociación que permita articular los asuntos comunes de gobierno y la gestión territorial. 

Poco tiempo después de la promulgación de la Constitución de 1991 (CP) y de la aprobación del Estatuto Orgánico de Bogotá en 1993 (Decreto Ley 1421), se ha buscado un acuerdo político para incidir en la descentralización territorial que puso al municipio como célula del ordenamiento político administrativo del país, y modificar los alcances y el poder del régimen especial asignado a Bogotá como Distrito Capital. Lo que llama la atención ahora del proyecto es que haya llegado tan lejos en el consenso político nacional.

Dicho proyecto se justifica en la generación de confianza entre el gobierno departamental y distrital para la planificación y ejecución de programas y proyectos comunes, ya que es evidente que se requiere de coordinación y articulación en las acciones y actuaciones en el territorio. Sin duda, la integración regional es fundamental, es decir, sobre el diagnóstico no hay ninguna posibilidad de estar en desacuerdo.

El asunto fundamental está en cómo y para qué modificar la CP con una figura extraña (Distrito + Gobernación + municipios) y sin precedentes jurídicos, especialmente frente a lo establecido en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) o Ley 1451 de 2011 que tanto tiempo se esperó; pero sobre todo, que la modificación que se plantea está basada en una idea de buenas intenciones de los actuales Gobiernos, sin pensar en el momento en que lleguen los próximos. Cambiar la CP debe prever no solo lo que sucederá en los siguientes cuatro años, sino qué pasará con futuros mandatarios.

Según el proyecto de reforma constitucional, la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca será una entidad administrativa de régimen especial, y en ese sentido, ¿se cerraría la posibilidad de conformar otras figuras de asociatividad que podrían encontrarse viables en un futuro? Aunque se contempla que las entidades territoriales que la conforman mantendrán su autonomía territorial, es un hecho que, como están, Bogotá (Distrito Capital) y Cundinamarca (Gobernación) quedarán ligadas formalmente por Constitución con un órgano de gobierno –Consejo Regional– que tomará decisiones de superior jerarquía.

El proyecto en trámite establece que la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca

[...] contará con un Consejo Regional, que será su máximo órgano de gobierno conformado por el Alcalde Mayor de Bogotá, los alcaldes de los municipios de Cundinamarca que se asocien y el Gobernador de Cundinamarca [...] En su jurisdicción, las decisiones del Consejo tendrán superior jerarquía sobre las del Distrito, las de los municipios que se asocien y las del Departamento de Cundinamarca, en lo relacionado con los temas objeto de su competencia.

Partiendo de esto, tampoco quedan claros los mecanismos de toma de decisiones de dicho Consejo Regional y de control político de este órgano: ¿será de competencia de los concejos distritales o municipales que lo integran, de la Asamblea Departamental, de todos juntos? ¿Sobre qué asuntos concretos tendrá jurisdicción-autoridad la Región Metropolitana y qué asuntos se llevarán al Consejo Regional? ¿Cuáles serán los mecanismos de aprobación de las decisiones y cuál será el papel del Gerente? Es fundamental que, con esta modificación constitucional, la democracia local y el sistema de representación (ya frágil) no terminen sacrificándose.

Más preguntas que propuestas

La modificación de la Constitución es el primer paso que se cumplirá con la aprobación del Acto Legislativo en trámite. Posteriormente, como lo contempla el mismo acto en su parágrafo transitorio, deberá surtirse el proceso de aprobación de la Ley Orgánica (que se espera sea más amplio en discusión y participación).

Mientras esto sucede, será muy difícil que los municipios que hoy tienen relaciones funcionales con Bogotá se integren a esta figura, ya que los incentivos de pertenecer a esta región no están claros. Ahora, ¿cuáles son los municipios, se hará un referendo por municipio? ¿Qué pasará con los concejos municipales y los alcaldes? ¿Es viable una consulta popular? Este es un tema que el actual Acto Legislativo deja a la Ley, además de la definición de los mecanismos de participación, pues no se sabe cuáles aplicarán de los que ya están en la CP.

Todos estos asuntos no serán solo una cuestión del procedimiento en la aprobación de la Ley posterior al acto legislativo, especialmente porque Bogotá tiene tradición de actos legislativos que nunca se traducen en leyes. Todo lo anterior también tiene un trasfondo en el sistema político y electoral, además de su impacto en las instancias de participación ciudadana existentes.

Otra pregunta que deberá contemplarse es ¿cómo serán tratados y qué alcance tendrán temas centrales de la integración que son fundamentalmente municipales, en especial de municipios colindantes entre sí? Impuestos, peajes, infraestructuras de transporte regional –integración tarifaria de sistemas de transporte, incentivos urbanísticos, alturas de edificaciones, obligaciones para parques, vías, espacio público– protección y consolidación de áreas protegidas y zonas de gran importancia ecosistémica, el río Bogotá, entre otros. Tampoco queda claro si la región podrá ser autoridad de movilidad, de catastro, ambiental, de riesgos, en minería o en seguridad.

También es fundamental preguntarse por las transferencias, no solo de competencias, sino de recursos: de la nación a la Región, al Distrito, al departamento y por supuesto, a los municipios que la integren; además de los recursos y fuentes de ingreso que estas entidades territoriales deberán destinar para financiar la región.

Resulta relevante discutir los alcances y las posibilidades de recaudo y distribución de los impuestos municipales como el predial y el impuesto de industria y comercio (ICA), principales fuentes de ingresos propios de los municipios; así como otros instrumentos de financiación del desarrollo territorial como las cargas urbanísticas. 

Otro hecho diciente sobre dicho proyecto y que ayudaría a responder las primeras preguntas planteadas al inicio de este texto es que: “la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca no modifica el régimen de financiación de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), ni los municipios que componen su jurisdicción”.

Es decir, uno de los asuntos fundamentales en términos de ejecución de recursos a nivel regional y la toma de decisiones sobre zonas de gran importancia en la sostenibilidad territorial-ambiental, sigue estando en manos de unas corporaciones que, hasta hoy, requieren importantes discusiones y reformas –en especial sobre su composición, designación de integrantes y mecanismos de toma de decisiones– que se viene discutiendo en otro proyecto de ley.

Es fundamental dar una discusión abierta en los territorios y con sus autoridades elegidas para ocupar cargos públicos. En este proceso de participación será fundamental analizar qué se ha logrado en casi 20 años de intentos de integración con la Mesa de Planificación, el Comité de Integración Territorial (ClT), la Asociación de Municipios Sabana Centro (Asocentro), la Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE), la Provincia Administrativa y de Planificación Región Vida, entre otros.

Todo esto, sin desconocer que la integración se dará y se viene dando sin la existencia de una figura jurídica. Pero, ¿cómo se está dando la integración y qué permitirán las reglas formales expedidas que permita modificar las actuales condiciones de la integración de facto? Es fundamental contar con la voluntad política, de acuerdos y consensos de sus actores políticos a nivel territorial e incentivos concretos y de la participación activa de la ciudadanía. Además, en estas discusiones sigue pendiente el trasfondo de nuestro sistema electoral, en el que los que ganan lo hacen con poco nivel de representación y por ende baja legitimidad en el ejercicio de Gobierno.

De allí que otras preguntas relevantes para continuar el debate sean ¿qué se gobierna y qué no se gobierna en las actuales condiciones de las dinámicas territoriales, políticas, sociales y económicas de la Región? ¿Hasta dónde puede llegar una norma sobre la integración territorial? ¿Qué papel jugarán las actuales autoridades elegidas por votación popular? ¿Cómo se llegará al “consenso” que señala el proyecto de Acto Legislativo en una región de múltiples actores, asimetrías de poder e intereses complejos (no siempre coincidentes) sobre la imagen de desarrollo-crecimiento-transformación-sostenibilidad de la misma”?

En estas condiciones, por ahora, gana confianza y sobre todo poder la Gobernación de Cundinamarca, pero no sucede así con una posibilidad viable de integración entre Bogotá y los municipios vecinos a través de una figura de asociación metropolitana.

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    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan necesariamente la posición del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.