Escrito por:
Enrique Rodríguez Caporalli
Director del Centro de Investigaciones de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales
Universidad ICESI

Estas dos afirmaciones rara vez se enuncian relacionadas, casi siempre se asume, o al menos eso se infiere, que la gestión del alcalde funciona de manera independiente a la capacidad de acción del Estado local. Más allá de los fines electorales de algunos, la mayoría de quienes enfatizan en estos dos puntos dan por descontada la capacidad del aparato administrativo para responder a cualquier plan o proyecto que se acuerde.   

El propósito de este texto es mostrar que, con independencia de las decisiones adoptadas para enfrentar las consecuencias de lo ocurrido en estos 16 días (que son centrales y claves), la administración local no cuenta con suficiente capacidad para dar respuesta a las demandas de la ciudad. Este aspecto no aparece en el debate público, no al menos hasta ahora. En mi criterio, esa capacidad estaba muy disminuida antes del Paro y no se está considerando cómo se mejorará para responder a lo que se acuerde, o se imponga.

Aunque al actual grupo en el gobierno local le caben responsabilidades con lo ocurrido, es muy temprano para establecerlas con precisión. Sí es posible, en cambio, señalar que esta, como casi todas las administraciones de este siglo, han hecho poco por dotar al municipio de una adecuada capacidad de respuesta a las necesidades urbanas, incluso menos para darle condiciones para adaptarse a situaciones complejas y difíciles de prever, como la pandemia y el desarrollo del Paro. 

Para entender adecuadamente este punto hay que señalar algunos antecedentes relevantes. 

Entre finales de los años 80 y la mitad de los 90 del siglo pasado, Cali desarrolló, en sintonía con la época, un proceso de descentralización. En 1988 la ciudad se dividió en comunas (hoy tiene 22) y un año después se eligieron las primeras Juntas Administradoras Locales, que elaboraron planes de desarrollo desde inicios de los 90. A mediados de esa década funcionaron los Centros de Atención Local Integrada (C.A.L.I.) un paso hacia la desconcentración administrativa, la mejora de los canales de participación ciudadana y la descentralización en lo local. ¿Qué pasó con este proceso? ¿Por qué se detuvo sin alcanzar grandes resultados?

El cambio de siglo fue particularmente dramático para Cali. Se juntaron una serie de eventos y procesos que agudizaron problemas que venían de tiempo atrás y emergieron nuevos, entre los cuales se puede señalar: las industrias extranjeras con asiento en la ciudad se movieron a China, México y Brasil, principalmente; la corrupción política se hizo visible con la detención del alcalde Guzmán, en 1997, quien no terminó su periodo; se “desmontó” el cartel de Cali, y se detuvieron sus cabezas más visibles; la construcción entró en una crisis profunda, solo parcialmente asociable al mencionado desmonte del narcotráfico; el desempleo superó el 25% en al menos tres años seguidos; la deuda pública local llevó a la intervención de Empresas Públicas Municipales por parte del Estado central; en 1999 se produjeron secuestros masivos por parte de las FARC en los bordes de la ciudad; afloraron todo tipo de ideas sobre cómo encarar esta situación caótica: se popularizó una cadena llamada “El avión” que no tuvo un estafador que la organizara, sino que fue un juego que se organizó espontáneamente que generó conflictos en barrios y empresas, además, circuló la leyenda que el recién abierto almacén MAKRO tenía precios bajos porque recogía información de manera misteriosa con un láser proyectado en la frente de los compradores, algunos incluso lo asociaron con el diablo. 

Ante la crisis económica de la ciudad y de sus finanzas públicas, la reforma de la administración municipal de 1996, que buscaba modernizar el Estado local, que aumentaba los procesos de descentralización, fue amputada de tajo entre el 2001 y 2002. Más allá de las debilidades que tenía esta reforma, debilidades en su sostenibilidad y financiación especialmente, la crisis local llevó a una reestructuración en la administración municipal, que muy en el tono de las reformas neoliberales del momento, se concentró en la reducción de personal, la supresión de entidades y la superposición de funciones en dependencias y funcionarios. 

En retrospectiva, parece evidente que, frente a ese contexto y condiciones administrativas, lo que correspondería sería hacer un plan para la ciudad y para adecuar la administración a las realidades y necesidades del momento. No ocurrió así, de hecho, una propuesta de ciudad se hará una década después, de manera inconclusa y con poco impacto en la administración y en la ciudadanía. La administración siguió funcionando sin una estructura organizativa interna coherente, con capacidad reducida para cumplir con sus obligaciones legales y para satisfacer demandas ciudadanas. 

El contexto demandaba acciones urgentes y planes que contrarrestaran los efectos de una situación económica adversa y orientaran la vida pública. La respuesta de las autoridades y elites fue menos Estado. Tres administraciones locales seguidas 1998-2008, fueron señaladas como responsables de la falta de respuestas para salir de la crisis. Además, se estableció como verdad la falsa afirmación de que llegaron al poder local amparados en las malas y corruptas decisiones de los electores del Distrito de Aguablanca. Poca gente recuerda que, de estos tres alcaldes, el primero y el último fueron elegidos con el apoyo de los sectores más conservadores de la ciudad, Ricardo Cobo con el apoyo de Carlos Holguín Sardi y Apolinar Salcedo con el apoyo de Nohemí Sanín. El segundo John Maro Rodríguez, periodista, hace parte de una suerte de tradición local, que hace más de 15 años alguien bautizó como “populismo radial en Cali” cuyas características e impacto están aún por estudiar.

La debilidad de la administración tuvo diversas consecuencias negativas. Dos tienen relevancia para este texto. La primera fue el progresivo retiro de la administración local de las comunas y su concentración en el CAM. Es una consecuencia que hay que precisar. No quiere decir que múltiples dependencias no siguieran desarrollando su tarea en las comunas, eso no solamente no es posible, sino que sería una injusticia enorme con los funcionarios que siguieron cumpliendo con sus obligaciones en el territorio. Lo que pasó fue que esa presencia quedó sujeta a las iniciativas de cada secretaría, de cada administración, de algún concejal o secretario. Se perdió la capacidad de actuar de manera coordinada y sobre todo de forma estratégica, con una perspectiva de la administración como conjunto, para articular los procesos del territorio al conjunto de la ciudad. La evidencia más palpable fue que los C.A.L.I. se convirtieron en meras ventanillas de pago de servicios e impuestos y no en la presencia integral del Estado para lo cual fueron concebidos.

La segunda fue la pérdida de la capacidad del Departamento de Planeación Municipal de cumplir con su tarea. La planeación de la ciudad quedó en manos de contratistas, todo el tiempo expuestos a vaivenes clientelares, en muchos casos sin continuidad entre administraciones. En ciertos periodos, la tarea de Planeación se limitó a producir ciertas estadísticas, informes de rendición de cuentas, licencias de construcción, cambios en usos del suelo y poco más. Manejó el banco de proyectos, pero esta tarea central, no se ejerció en función de una coordinación articulada de los mismos, sino como ejercicio notarial. La administración de Guerrero (2012-15) dio un paso importante para revertir esta situación, a propósito de la revisión del POT del 2000. Pero ese paso tuvo un costo, se privilegió la perspectiva urbanística sobre otras, como las culturales o socioeconómicas, lo que produjo una mirada sobre la ciudad que planeaba solamente las soluciones urbanas tal y como las entienden los arquitectos urbanistas. Evidencia de esta mirada es la división de la ciudad que hace el POT en Unidades de Planeación Urbana (UPU), en las que se tienen en cuenta muy poco las dinámicas poblacionales, desde las demográficas hasta las económicas. Las UPU además, crearon dinámicas paralelas de discusión sobre los planes de desarrollo territorial al ser una división paralela a las comunas. 

Un dato no menor, en este contexto, es el número de funcionarios de la administración. En los últimos 15 años, este se ha mantenido más o menos estable, un poco por debajo de los 2.000 funcionarios de carrera, mientras que el número de contratistas ha llegado a 14.000 en ciertos años. Sus contratos son la principal carta de negociación entre la administración y el Concejo municipal. Resulta casi imposible organizar una acción sostenible, en medio de los vaivenes de la contratación de funcionarios cada año (en la práctica pueden trabajar entre 9 y 10 meses mientras se perfeccionan sus contratos), más recientemente se ha decidido contratarlos por períodos de tres o seis meses. Si se requiere un ejemplo, de los 70 contratistas que participaron de la revisión del POT en 2014, ninguno continuaba vinculado a la administración en 2018. 

En este orden de ideas preguntarse por quién y cómo va a poner en marcha lo que se acuerde se convierte en urgente. Es poco probable que una administración con mayor presencia en el territorio hubiese podido contener los bloqueos y la violencia que ha azotado a la protesta social. Pero una mayor presencia territorial sin duda hubiese tenido más posibilidades para reconocer y generar escenarios de interlocución. La administración local se ha mostrado desconcertada ante la heterogeneidad de demandas, ha exhibido un desconocimiento importante sobre quiénes podrían ser los interlocutores en una eventual concertación y en especial, no cuenta con equipo suficiente de funcionarios de carrera con experiencia en los territorios, con confianzas ganadas y con capacidad de interlocución. El reciente desmantelamiento de una estrategia desarrollada por las dos administraciones anteriores, la de Territorios de Inclusión y Oportunidades (TIOS), con limitaciones conceptuales, territoriales y presupuestales, fue un retroceso en esa dirección. 

Aun así, la presencia territorial es indispensable pero insuficiente sino se dispone de una estrategia coordinada de acción en la ciudad. Planeación debería ser la dependencia encargada de ofrecer las directrices para esa estrategia, por ejemplo, dando cumplimiento a lo previsto al cuestionable POT vigente. Pero de los siete planos maestros ordenados en él, solo había logrado terminar dos en cinco años. Por si fuera poco, esta oficina invirtió una parte considerable de sus esfuerzos, al menos hasta 2019, en reglamentar y definir las UPU, una manera muy limitada de ver la ciudad, divorciada de sus dinámicas reales.  

Ante este aciago panorama, hay no obstante algunas alternativas. Una oportunidad para enfrentar estos retos es tomarse en serio la reglamentación de la conversión de Cali en Distrito. Un diseño adecuado de las localidades y la indispensable reforma administrativa que esa división supone, en términos de desconcentración y descentralización es una oportunidad inmejorable para dotar a la administración distrital de las herramientas y capacidades para actuar. No solo como un proceso organizativo, sino como un mecanismo para repensar la participación y la presencia de la ciudadanía en la administración. Evidentemente, este ejercicio no aportará mucho a la solución de demandas urgentes de corto plazo, algunas ineludibles e inaplazables, pero es un camino mucho más firme para lograr soluciones estructurales y respuestas sostenibles. 

Hace 20 años atravesábamos por un contexto distinto, pero tan complejo y desesperanzador como el actual. La respuesta fue la de empequeñecer el Estado, disminuir su capacidad de acción y desarticular su capacidad de acción en el territorio. La descentralización no solo se suspendió, sino que se intensificaron las formas de cooptación clientelar de la participación que hacen posible dicha descentralización. La fragmentación social y política que hace tan difícil agenciar proyectos colectivos en la ciudad recibió un fuerte impulso con esas medidas. El desconcierto de la ciudadanía y sobre todo de la administración actual, frente a lo que ocurre en los territorios tiene su origen en la pérdida de contacto real y organizado con las comunas, sus procesos y sus líderes. No hay señales alentadoras sobre el manejo que el actual alcalde ha hecho ni de la pandemia ni del paro, pero la solución dista de ser un mero cambio de cabeza o de pensar que todo depende de un líder.

Aunque los aprendizajes políticos y administrativos no son sencillos, hay una oportunidad de proponer, a partir de lo ocurrido en este siglo, y hacer bien la conversión en Distrito. Tenemos la responsabilidad de garantizar que esa conversión nos prepare para encarar los problemas actuales y ofrezca herramientas que nos ayuden a superar los imprevisibles desafíos de un futuro siempre incierto. El problema no será que la siguiente crisis nos tome por sorpresa, en parte por eso se le llama crisis, si no que no dispongamos del conocimiento y las herramientas para enfrentarla, sobre todo porque puede que no espere otros 20 años para manifestarse.