Angela Martínez López*

La Ley 388 de 1997, conocida como la «ley de ordenamiento territorial», marcó un punto de inflexión en el proceso de planeación integral en el país, no solo porque se sustentó en la Constitución Política de 1991 que en sí misma refleja importantes transformaciones y que fue resultado de la presión social por un cambio normativo que permitiera adecuar las decadentes y rezagadas estructuras normativas y administrativas a las nuevas realidades producto, entre otros factores, de la urbanización creciente y que se evidenciaron en la crisis del centralismo y el auge de políticas de descentralización en América Latina, sino porque redirigió el lente bajo el cual se plantea el desarrollo local hacia el territorio, hasta entonces ajeno a la discusión.

En efecto, antes de la Ley 388, la planeación tenía un enfoque eminentemente económico y desarticulado del territorio, lo que sustenta en buena medida los conflictos de todo orden aún presentes en el país, consecuencia de los desequilibrios políticos, económicos y sociales que se materializan en el territorio y que motivaron la expedición de la Ley 9 de 1989, conocida como Ley de Reforma Urbana, que definió algunos instrumentos y estableció la obligatoriedad de que todos los municipios adoptaran planes de desarrollo para resolver las circunstancias de informalidad urbana¹.

Desde la perspectiva de planeación del territorio, un antecedente muy importante es la elección popular de alcaldes, definida por el acto legislativo 001 de 1986 y que aparejó un reto para las administraciones locales en relación en la forma de abordar, priorizar y atender sus necesidades y problemáticas, así como generar y optimizar el recaudo de recursos propios para ello.

Reforzando ese ejercicio de descentralización, desde las competencias asignadas a los alcaldes municipales y distritales, la Ley 388 de 1997 generó un abanico de instrumentos con el propósito de que todos los municipios del país asumieron el territorio y su ordenación como una prioridad, reconociendo la importancia del suelo como el presupuesto necesario para el desarrollo de todas las actividades humanas y por tanto sensible a las intervenciones que el hombre realiza sobre él. Por tal razón existe una responsabilidad enorme de las administraciones respecto a cuáles, cómo y dónde pueden desarrollarse las actividades humanas.

Igualmente, definió la obligación de los gobiernos locales de determinar dónde se localizan los equipamientos y el espacio público y en general construyen y disponen de infraestructuras de servicios públicos y otras requeridas para atender las necesidades y generar condiciones para el ejercicio de toda la gama de derechos individuales, sociales, culturales, económicos y colectivos por parte de la población. Tales condiciones, en un país caracterizado por desigualdades históricas, representan una empresa difícil de lograr, máxime si se considera que las competencias y también las obligaciones se asignan por igual a todas las entidades territoriales, sin atender a sus particularidades y limitaciones o fortalezas, especialmente desde lo financiero y administrativo.

El territorio no solo es el activo más importante de un municipio, sino que en Colombia ha sido fuente de conflictos permanentes, por lo que el paso de una concepción de más de un siglo en la que el derecho a la propiedad sobre la tierra era absoluto y sin límites, a una en la que la que ya no se trata de un derecho sino de una función social que implica obligaciones, apareja dificultades de aplicación práctica.

No en vano la Ley 388 solo se expide en el año 1997, es decir, 6 años después de adoptada la Carta Política de 1991.unque definió la obligatoriedad de adoptar planes de ordenamiento territorial, los primeros solo fueron adoptados en el año 2000, denotando las dificultades que la regulación del suelo tiene en el país. Si a eso sumamos que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial- LOOT- se emitió en 2011, es decir 20 años después de que la Constitución de 1991 lo ordenara, es claro que el tema de ordenamiento territorial no ha sido una prioridad en la agenda nacional y que existen intereses en pugna difíciles de conciliar. 

A las dificultades de imponer a la propiedad una serie de obligaciones y cargas como materialización de la función social, se suma la debilidad institucional de la mayoría de los municipios del país, reflejada en los planes de ordenamiento de primera generación, los que se adoptaron atendiendo la obligación legal, pero sin tener claridad sobre muchos de los instrumentos. Esta debilidad es evidente en algunos municipios en los cuales hoy sigue vigente un plan o esquema de ordenamiento adoptado hace 18 años o más y que no cuenta ni siquiera con normas básicas como las de edificabilidad pero aun así otorgan licencias urbanísticas, lo que es consecuencia de que no se materializaron las estrategias y no se adoptaron oportunamente instrumentos de segundo nivel, llevando a que un gran número de planes y esquemas de ordenamiento no pasaran de ser declaraciones de buena voluntad que no se materializaron porque no se articularon con los programas de ejecución.

Además, muchos de esos planes y esquemas de ordenamiento contienen decisiones contradictorias como indicar que se apuesta por la densificación porque existen lotes sin desarrollar en cascos urbanos, pero delimitaron zonas de expansión sin tener en cuenta que su población decrece o que esas áreas delimitadas se localizan en áreas de riesgos; o incluir la construcción de vivienda social apostando por atender un déficit cuantitativo inexistente y dejando de lado la necesidad de mejorar la calidad de las viviendas, a un costo menor y con una inversión efectiva.

Esto refleja que no se ha logrado dar el salto de principios, instrumentos y buenas intenciones a la materialización en instrumentos de ordenamiento territorial sencillos pero robustos. Si se tiene en cuenta que según el DNP el 90% de los municipios del país se clasifican en categoría sexta, es decir no cuentan con recursos humanos, técnicos y económicos suficientes para atender sus necesidades básicas insatisfechas, el panorama es desolador.

Los instrumentos de la Ley 388 de 1997 han sido no solo utilizados sino que en muchas ocasiones gestados desde las principales ciudades del país, especialmente Bogotá y Medellín, y replicados o calcados sin adaptación alguna a otros municipios y, como la propia ley no definió una estructura diferenciada teniendo en cuenta las categorías de municipios sino que simplemente estableció una clasificación entre esquemas, planes básicos y planes de ordenamiento en función de la población respectiva hoy, 25 años después de que entrara en vigencia, es claro que el grueso de los municipios no ha logrado consolidar siquiera un modelo de ocupación, siendo ese un concepto que no resulta claro para muchos de ellos pero es esencial para marcar una ruta básica de su desarrollo.

Nuestros «expertos en ordenamiento territorial», si existe esa categoría en una disciplina que diariamente está llamada a plantear nuevas discusiones y debates, desconocen en su mayoría la realidad de un país rural. Si la situación se revisa municipio a municipio y no de forma global el resultado exige replantear acciones desde el nivel nacional porque, aunque llevamos 36 años hablando de descentralización y fortalecimiento local, las decisiones siguen siendo centralizadas. Cuando se avanza un paso se retroceden tres, a partir de debates como por ejemplo la necesidad de la regionalización y figuras asociativas, que si bien es cierto son fundamentales para el desarrollo, no se analizan bajo la perspectiva del municipio como entidad básica del ordenamiento. 

El país rural y la importancia de los municipios medianos y pequeños se hizo evidente por la pandemia de la Covid 19, que hizo que se pasara de la presencialidad a la virtualidad en las ciudades y se hiciera evidente la necesidad de buscar escenarios y paisajes más amables, haciendo que las ciudades dormitorio asumieran un rol distinto, pero también que las subdivisiones y parcelaciones en suelo rural se multiplicaran para que los urbanitas construyeran casas de campo. A la par se incrementaron las dificultades en materia de servicios públicos, equipamientos y movilidad para los municipios.

Hoy esos municipios que no deben contar con plan sino con esquema de ordenamiento enfrentan serias dificultades porque no tienen normas para regular esta demanda de suelo rural y porque no cuentan con infraestructura suficiente para garantizar el principio de cargas y beneficios que desde 1991 se planteó, pero que es burlado con o sin intención ante la debilidad institucional local.

Llevamos décadas hablando del equilibrio territorial y de la planeación integral que involucre el territorio, pero no se ha hecho una apuesta seria por garantizar que no solo las ciudades intermedias o grandes cuenten con elementos y herramientas para lograrlo sino también la mayoría de municipios del país; cabe la pregunta ¿por qué en materia de incorporación de gestión del riesgo se previó la posibilidad de aplicar un principio de gradualidad para ir avanzando en el logro de la meta, pero nunca se planteó algo similar en materia de instrumentos de ordenamiento territorial?.

Es claro que existen marcadas diferencias en capacidades institucionales y recursos entre categorías de municipios, que son de bulto porque el fortalecimiento de la descentralización no ha logrado un grado de maduración importante,  por lo que es necesario plantear alternativas o bien de gradualidad o bien diferenciadas, para permitir que el ordenamiento territorial deje de ser excluyente como lo es hoy día. Es paradójico que un instrumento creado para reducir desigualdades se haya venido transformando en un factor de desigualdad.