Sobre los alcances y reacciones a esta normativa, el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia dialogó con Esteban Salazar, coordinador de la línea de investigación Democracia y Gobernabilidad de la Fundación Paz y Reconciliación.

A partir de la expedición del Decreto 575 de 2021 se abrió el debate en el país sobre la participación de las fuerzas militares en el control de la seguridad en las ciudades. ¿Qué implicaciones puede tener la participación de este tipo de fuerzas en acciones tradicionalmente atribuidas a la policía?  

Este decreto contiene tres artículos y ordena a los gobernadores de ocho departamentos, con 13 municipios, que tomen seis medidas de forma extraordinaria en conjunto. Entre ellas restablecer el orden en coordinación con las fuerzas militares. Es un decreto que en su lectura más básica plantea, en tono amenazante, que se puede dar una sanción a aquellos alcaldes y gobernadores que no acaten estas medidas. Eso presenta dos graves problemas. El primero es la violación de facto de la autonomía administrativa y de la descentralización, que son principios de la Constitución de 1991, y el segundo, que no hay control ni proporcionalidad sobre las posibles acciones irregulares por parte de la fuerza pública.

Esto tiene su génesis en algo que ha venido sucediendo en la historia del conflicto armado donde el ejército posee unas claras misiones y competencias que se suscriben a acciones específicas como la soberanía, el control territorial y la seguridad nacional. En este caso no es pertinente su participación porque es una situación de orden público no asociada al conflicto armado ni a acciones terroristas, sino sencillamente a manifestaciones de carácter social que derivó en paros y bloqueos.         

¿Cómo reaccionaron las alcaldías a este decreto?

En el análisis que hicimos en la Fundación encontramos que en el 43% de los casos los alcaldes y gobernadores reaccionaron en contra del decreto. Llama la atención que en ese grupo hay mandatarios que hacen parte de los partidos de la coalición de gobierno. El 33% no estaban ni a favor ni en contra, son casos en los que coinciden en que no había necesidad de implementar el decreto. Existe una posición más marginal, correspondiente a un 19%, donde tuvieron que aceptarlo porque no contaban con herramientas para generar un contrapeso ante el incremento del pie de fuerza impuesto por el gobierno nacional. 

También identificamos dentro de esas reacciones que el gobierno tiene una dificultad en términos de gobernabilidad y gobernanza para dar respuesta a la situación del estallido social en el país.

Además, hallamos cuatro facciones de cómo se ubicaron cada uno de esos mandatarios locales. En la primera están los gobernadores de Caquetá, Huila, Nariño y Risaralda; junto a los alcaldes de Facatativá, Madrid, Neiva, Pasto y Bucaramanga, quienes reaccionaron en contra y plantearon que el diálogo era la forma de dar respuesta a las manifestaciones y no la militarización. En la segunda, encontramos los municipios de Popayán, Buenaventura, Cali y el Departamento de Cauca, que son esos lugares donde no se cuenta con una herramienta para plantear un contrapeso al gobierno nacional. A estos les tocó acceder a la militarización, porque no tenían herramientas jurídicas. En la tercera se ubican las gobernaciones de Putumayo y Norte de Santander, y las alcaldías de Ipiales, Pereira, Buga, Palmira y Yumbo, que son entes territoriales que no se pronunciaron. Por último, están los entes territoriales alineados con el gobierno nacional tanto por su partido como por su ideología política. Se trata de la gobernadora del Valle, Clara Luz Roldán, quien se mostró de acuerdo con el decreto y solicitó que se implementara por la difícil situación que se vivía en esta zona.

¿Por qué se generó tensión entre el gobierno nacional y los gobiernos locales? 

La tensión viene desde el decreto de Estado de Emergencia, declarado ante la pandemia, porque el gobierno nacional tomó medidas en contraposición de lo planteado por las alcaldías locales y las gobernaciones.  Ahora con la reactivación de las manifestaciones y la protesta social, a través de un decreto, se pretendía militarizar territorios que cuentan con autonomía político administrativa.

Esas tensiones se han manifestado porque se desconoce cuál sería la capacidad y maniobrabilidad de los alcaldes y gobernadores para dar solución a los temas de orden público y a los espacios de diálogo. Muchos alcaldes y gobernadores han rechazado el decreto, pero están dispuestos a acatarlo porque incorpora un tono amenazante. El gobierno nacional de forma autoritaria genera desconfianza y una tensión sobre lo que constitucionalmente es la descentralización y la autonomía administrativa.

¿En las ciudades donde efectivamente se dio la asistencia militar qué efectos tuvo la medida?

Solamente lo identificamos en Cali, Palmira y Pereira, donde hay un registro de un desmonte de los bloqueos y un desescalamiento de las acciones violentas de confrontación entre los manifestantes y la fuerza pública. Pero esto se debe al agotamiento de las primeras líneas, la persecución y el uso desproporcionado de la fuerza en algunos casos del Esmad y acciones de amedrentamiento de paramilitarismo sicarial. En estas tres ciudades hay un desmonte pero no necesariamente responde a la asistencia militar que planteó el decreto, el cual no ha tenido mayor impacto en el resto de las ciudades.   

¿Qué opinión le merece este tipo de medidas respecto a la autonomía administrativa de las autoridades locales y la  descentralización política y territorial del país?

Colombia está transitando vertiginosa y peligrosamente hacia lo que se denomina la cadena de autoritarismo hegemónico, que se traduce en la ausencia de un contrapeso por parte del Congreso de la República a un gobierno que actúa contra la Constitución. Eso lo vemos materializado con el decreto de asistencia militar. 

Por esta razón llegamos a dos conclusiones. La primera es que el gobierno fracasa en sus políticas de seguridad, diálogo y negociación, por eso acude al Ejército. Es un gobierno que enfrenta problemas de deslegitimación, es impopular como lo muestran las encuestas y no cuenta con herramientas para dar un manejo de forma pacífica y negociada a este estallido social. 

La segunda gran conclusión es que existe una crisis de la democracia representativa. Los partidos y los congresistas que tienen representación en esos departamentos y municipios tampoco sirvieron como intermediarios e interlocutores para dar una solución negociada. No fueron capaces de generar algún tipo de contrapeso para evitar esas medidas autoritarias, que rompen con los principios de subsidiariedad, complementariedad y entendimiento de la autonomía administrativa propia de las alcaldías y gobernaciones. 

Por el contrario, se hizo de manera unilateral, no hubo convocatoria para plantear si en muchos de esos departamentos o municipios realmente se necesitaba esa asistencia militar. Eso muestra que  hay una asimetría grave en cuanto al entendimiento del manejo de la crisis con relación al mercado de seguridad y convivencia. 

En los municipios y departamentos donde los alcaldes manifestaron que no se necesitaba intervención militar, se puede generar una sobreoferta de seguridad. El problema es que el Ejército no tiene la capacitación para atender este tipo de afectaciones y se pueden crear externalidades negativas y bastantes graves como la pérdida de confianza. Esta institución en el marco del conflicto armado ha sido una de las pocas que guardaba gran legitimidad, admiración y favorabilidad para la gente. Pero, ahora se pueden presentar abusos de la fuerza pública, generando una desproporcionalidad en la atención de la crisis y sobre todo una hipertrofia de la visión autoritaria por parte del Estado y del gobierno de Iván Duque.                       

¿Bajo qué casos debería considerarse viable la participación de las fuerzas militares en el manejo del orden público?

Fundamentalmente en los casos indicados por la Constitución y la ley. Es claro que las instituciones públicas del país, así sean las fuerzas militares y tengan un fuero especial, deben cumplir con su funciones y competencias en las que tengan lugar. La participación del Ejército es viable en el marco de la política de seguridad nacional. La tensión del orden público en las ciudades y en los departamentos por el paro no debe ser atendida por el ejército porque se podría entender como una declaratoria de guerra abierta y desproporcionada a la ciudadanía. No estamos en una guerra civil interna. Esa es función y competencia de la Policía, que es la institución delegada por parte de la Constitución y la ley para desarrollar esas actividades. 

El Ejército puede intervenir en situaciones de seguridad nacional en donde haya la necesidad de proteger la soberanía y el control territorial en fronteras, la atención de graves problemas de orden público a nivel rural, cuando haya un combate directo y abierto con estructuras criminales, con atención y persecución de economías ilegales, así como el apoyo y atención de situaciones de calamidad pública de alto impacto en el país. 

De resto la seguridad ciudadana y la convivencia deben estar en manos de la Policía. Infortunadamente se ha ido desdibujando esa imagen por la historia del conflicto en el país, pero esta no es una situación de guerra civil. La ciudadanía, los manifestantes y las primeras líneas no son terroristas, criminales, narcotraficantes ni grandes estructuras que cuenten con la intensidad y la capacidad para desestabilizar el país.