Diego Isaías Peña Porras*

El 24 de enero de 2001, la Corte Constitucional expidió la sentencia C-051 de 2001, en virtud de la cual consideró ajustado a la Constitución Nacional el artículo 26 de la Ley 388 de 1997. Dicho artículo sostiene que los alcaldes adquieren la facultad de aprobar por decreto un Plan de Ordenamiento Territorial cuando transcurridos 60 días calendario desde su radicación al Concejo, éste no haya adoptado ninguna decisión. En concreto, sostuvo el tribunal “La Corte encuentra que la aprobación del plan mediante decreto del alcalde cuando el respectivo concejo no ha hecho lo propio dentro del lapso que fija la ley, no quebranta el Estatuto Fundamental y, más bien, en los términos del artículo 2 de la Constitución, asegura el cumplimiento de los deberes sociales del Estado, promueve la prosperidad general y garantiza la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución.”

Años después, mediante el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, se aprobó una norma similar aplicable a los procesos de revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial con la única diferencia de que el plazo determinado como máximo para la deliberación del Plan de Ordenamiento Territorial sería de 90 días calendario. Durante el trámite de aprobación de esta ley se planteó en primer debate en Cámara de Representantes que el término asignado al Concejo debía ser de seis (6) meses. Sin embargo, como producto del segundo debate, el término se redujo a los 90 días que finalmente fueron aprobados y se encuentran vigentes hoy en la ley (Gacetas del Congreso 172 y 266 de 2002). Así, en el marco de las discusiones, el legislador consideró que seis meses era demasiado tiempo.   

La discusión actual en torno a la reciente suspensión del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá adoptado por la Alcaldesa Claudia López gira en torno a la aplicación de este precepto.  El juez quinto administrativo del Circuito Judicial de Bogotá suspendió el Decreto 555 de 2021 -POT- fundamentado en una interpretación de la aplicación de dicha norma a partir de principios de la función y la actuación administrativa. Se trata de una providencia razonada y fundamentada que, sin embargo, tratándose de un tema complejo desde el punto de vista hermenéutico, merece algunos comentarios.

Empecemos por tratar de entender las razones por la cuales el legislador consideró necesario imponer un límite al plazo de deliberación en los concejos municipales y distritales para la aprobación de los planes de ordenamiento territorial. Al igual que sucede con otros instrumentos de planificación como los planes de desarrollo y los presupuestos anuales (Artículos 341 y 348 de la Constitución Nacional), a pesar de la importancia de los procesos de deliberación democrática en las instancias correspondientes (Congreso de la República, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales), resulta necesario, en función de los principios de eficacia y economía de la acción pública y de la garantía de los derechos ciudadanos, asegurar la expedición de normas que guían la ruta de acción del poder público.

Si bien el debate democrático es esencial para el desarrollo de un país como Colombia, los excesos que se suelen producir en instancias representativas a partir de la extensión injustificada de debates, la dilación a partir de estrategias procedimentales, el uso inapropiado de los reglamentos de las corporaciones, puede conducir a un estancamiento de las políticas y consecuentemente a la desatención a los ciudadanos por cuenta de estrategias dilatorias de los miembros de las corporaciones. En tal sentido, el legislador ha adoptado la decisión de sacrificar en algunos casos los términos para la deliberación de ciertas iniciativas, para asegurar la eficacia en el desarrollo de actuaciones vitales para el buen curso del gobierno.

El plazo establecido tanto en la Ley 388 de 1997 como en la Ley 810 de 2003 busca plantear un régimen de excepcionalidad o especialidad respecto a las condiciones regulares o generales de las actuaciones administrativas. La Ley 1437 de 2011 prevé con claridad esta posibilidad al sostener en su artículo 2 que las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en dicho Código “…sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales…”.  La providencia judicial en discusión pone en tal sentido el debate jurídico donde es. La gran pregunta consiste en saber, a partir de la especialidad de la ley 388 de 1997 y la 803 de 2010, si la sucesión de recusaciones e impedimentos a lo largo del debate de un plan estratégico para cualquier municipio o distrito, como lo es el POT, tiene la vocación de suspender indefinidamente los términos establecidos en la ley en favor de la garantía del debido proceso y de la participación democrática, o si en pro de los principios de eficacia y celeridad que requiere la actuación estatal para satisfacer  derechos ciudadanos (como la vivienda digna, el ambiente sano, la libre circulación, entre otros), se debe asumir el término adoptado por la ley como perentorio y sin lugar a descuentos por cuenta de aquellas figuras.

El criterio adoptado del juez administrativo para el caso del POT del Bogotá centra su peso en el valor del debido proceso y la necesidad de garantizar un debate adecuado. Para ello trae a colación un argumento válido en el sentido de que existirían medios para realizar un control del uso abusivo de los impedimentos y recusaciones al interior de las corporaciones. Desde esta perspectiva, podría resolverse el problema haciendo una adecuada verificación de sus requisitos para evitar su abuso y así garantizar el debido proceso. El argumento, como se indicó, es razonable, pero al mismo tiempo alejado de la realidad y casi imposible de materializar.  En una corporación como el Concejo de Bogotá, compuesta por 45 concejales, para algunos o muchos de ellos no conformes con una iniciativa como el POT, será posible adelantar hasta el infinitum recusaciones que cumplan con los términos legales, más aún en un plan de la complejidad y extensión de un POT. Por cada artículo del proyecto cualquier ciudadano o concejal podría sustentar una o varias recusaciones con al menos apariencia de legalidad que deben ser tramitadas. Ello puede conducir a una extensión del debate procedimental indefinida y, por lo tanto, al archivo de la iniciativa.

El interrogante que surge de aquí consiste en si la previsión legal establecida en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, no buscaba justamente evitar ese efecto. Evitar que, por tales estrategias, se prive a un municipio o distrito, y consecuentemente a su ciudadanía, de contar con una hoja de ruta actualizada y ajustada a las necesidades de la ciudad en materia de ordenamiento territorial. La sentencia de la Corte Constitucional inicialmente citada y el espíritu de las normas aprobadas por el legislador, a mi juicio, parecen ir en esa dirección. En ese sentido, el criterio de especialidad de la ley sí podría ser en este caso considerado como oponible a las normas generales de impedimentos y recusaciones establecidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011- y del Reglamento Interno del Concejo de Bogotá. Existen procedimientos generales cubiertos por la ley y sobre la generalidad de los acuerdos aprobados por el Concejo en los cuales debe aplicar, sin lugar a duda, la suspensión de términos derivada del ejercicio de las recusaciones e impedimentos. No obstante, para el caso concreto permitir que así opere el trámite pone en riesgo el ejercicio de funciones públicas fundamentales para los ciudadanos. El propósito de la ley fue garantizar que cualquier municipio pudiese contar con un instrumento de planificación actualizado sin que prácticas dilatorias en las corporaciones lo pudieran impedir.

La tesis aquí planteada, sin embargo, no obvia un riesgo evidenciado en la providencia, que con seguridad gravitó en cabeza del juez. Existe también el peligro de que, por vía del ejercicio de estos impedimentos y recusaciones, las administraciones municipales logren evitar el debate en los concejos municipales y busquen siempre la aprobación de los POTs por decreto. Nos encontramos entonces ante un trágico dilema jurídico. Adoptar una posición, la sugerida en la providencia por el juez, implica que los contradictores de la iniciativa podrán siempre dilatar indefinidamente el debate y con ello diluir la aprobación de un instrumento vital para el correcto funcionamiento de un municipio. Asumir la tesis contrapuesta significa abrir la posibilidad de que las administraciones induzcan una aprobación del mismo instrumento por Decreto. De parte y parte existen riesgos y de parte y parte se hace necesario sacrificar valores jurídicos existentes. ¿Qué posición podría atribuirse al legislador en este dilema? Desde mi perspectiva, su intención fue garantizar la celeridad del proceso y la estabilidad y seguridad jurídica en la materia. De lo contrario, no habría adoptado una medida tan extrema como la de sustraer de sus funciones constitucionales a los concejos municipales ante demoras en la aprobación de estas iniciativas. Corresponde a estas corporaciones garantizar la celeridad de sus procedimientos a efectos de asegurar el debate y la pronta discusión de los POT, más aún teniendo en cuenta que se trata de una norma de orden público esencial para el buen desarrollo de la ciudad. (Al respecto, sentencia C-138 de 2020. Corte Constitucional)

Corresponderá a los jueces de segunda instancia, y al propio juez administrativo al decidir de fondo, alinear sus argumentos en favor de una u otra de estas posiciones.  Lo cierto es que ciudades como Bogotá siguen enfrentando serias dificultades para actualizar la hoja de ruta en materia territorial, enfrentando fenómenos complejos como el aumento del parque automotor y de motocicletas, la intensificación del cambio climático y los fenómenos migratorios, la segregación socioespacial y el incremento de las condiciones de riesgo,  con base en un instrumento vetusto construido para una urbe que no es ya la de hoy.