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La gestión de vacíos urbanos: problemas y oportunidades en las ciudades latinoamericanas

Texto, Publicado el Viernes, 25 Febrero 2022, en Divulgación académica, Destacados

Según Lungo (2001), el proceso de urbanización latinoamericano se caracteriza, entre otras razones, por ser tardío en comparación con el periodo de crecimiento urbano de otros hemisferios. No obstante, este crecimiento acelerado se dio tanto a nivel demográfico como espacial y se evidencia en la expansión de la huella urbana de sus ciudades. 

La gestión de vacíos urbanos: problemas y oportunidades en las ciudades latinoamericanas

Juliana Torres Garzón *

Esta expansión en América Latina ha llevado a que las ciudades ocupen mayor suelo del que necesitan de acuerdo con su crecimiento poblacional. 

Los esquemas de expansión de las ciudades latinoamericanas transformaron la composición urbana, constituyendo desde el siglo XX un patrón de segregación residencial (Sabatini, 2006). De esta manera, las urbes modificaron irreversiblemente su perfil (Rabello, 2016) lo que hizo que las distintas partes del espacio urbano (como por ejemplo las edificaciones) no tuvieran un orden específico respecto a su distribución en el territorio. 

Esta expansión desordenada, la especulación del mercado del suelo y las diferentes decisiones de planificación de los gobiernos, sumada a otros factores como la escasez de recursos para desarrollar la tierra o las condiciones ambientales (Frediani, 2014) han tenido como resultado la formación de vacíos al interior de las ciudades. Pero ¿qué es un vacío urbano? 

Establecer una definición única de estos espacios es difícil teniendo en cuenta que en la literatura se hace referencia a ellos bajo una multiplicidad de nombres, tales como: vacíos urbanos, tierras de engorde, predios baldíos o tierra vacante, entre otros, designados a partir de sus diferentes clasificaciones, ubicaciones, tamaños y demás determinantes de su desuso; por esta razón, muchos autores se han dado a la tarea de definir lo que se puede entender por “vacío urbano”. Lo cierto es que no existe una definición única de vacío urbano, pues estas varían de autor en autor y de acuerdo con la tipología que han establecido para su caracterización.

Dentro de los antecedentes, encontramos a autores como Ignasi de Solà-Morales, quien en 1995 acuñó el término “terrain vague” o “terreno baldío” para referirse a espacios de la ciudad que han sido abandonados, que no tienen ninguna conexión con el tejido urbano y que se diferencian del resto de usos del suelo al no albergar ninguna actividad productiva. 

Aunque hay autores que se dedican únicamente a definir los vacíos urbanos, hay otros que van más allá y logran hacer una caracterización de estos; en este punto cabe diferenciar entre aquellos que consideran que los vacíos urbanos son únicamente espacios en la ciudad que fueron planeados pero nunca desarrollados, y aquellos autores que dentro de su caracterización incluyen también a las zonas urbanizadas de la ciudad, que por diferentes razones no están en las mismas condiciones que el resto del tejido urbano quedando aisladas de las dinámicas urbanas que las rodean. 

Según el Diccionario de la Real Academia Española (s.f.), la palabra “vacío” se refiere a algo falto de contenido físico o mental, pero en otra de sus definiciones liga este concepto con el término “vacante”, que se define a su vez como algo que está sin ocupar. No obstante, desde una perspectiva antropológica se abre el debate de la imposibilidad del concepto de “vacío” en las ciudades. Esto debido a que una visión desde el proceso de producción del espacio urbano asegura que no puede decirse que un espacio en la ciudad está vacío o carente de contenido, pues estos están cargados de continuos significados que les otorgan sentido.

De esta manera, autores como Stanchieri & Aricó (2013) se refieren a los vacíos urbanos como espacios que albergan habitantes marginados y actividades no aceptadas por la sociedad, pero que debido al uso clandestino e ilegal que sus pobladores les dan, se refieren a ellos como “vacíos”, pues en el imaginario social no hay cabida para estos. Si bien es cierto que de entrada se les da una connotación negativa respecto a todas las problemáticas y la poca utilidad que representan en las ciudades, hay autoras como Julieta Frediani (2014), Nora Clichevsky (2007) y Adriana Larangeira (2004), que reconocen en las tierras vacantes una oportunidad de reutilización del espacio y un potencial aprovechable para reorientar el crecimiento de las ciudades. 

De esta manera, aunque las definiciones son varias, el elemento en común más importante que se identifica en los vacíos urbanos es la consideración de este como una oportunidad, trascendiendo la mera descripción del problema, y considerando su potencialidad para transformar la estructura urbana y consolidar el tejido urbano. 

Como ya se mencionó, en América Latina la expansión urbana fue desordenada y carente de planeación, lo que tuvo efectos económicos, sociales y políticos que desencadenaron en un escenario donde primaba la informalidad, la ilegalidad y la pobreza. Dicho panorama evidencia nuevas necesidades que surgen en el contexto urbano y que atañen a todos los habitantes de las urbes trascendiendo su individualidad. 

En este marco, surge la inquietud por el alcance de la intervención del Estado frente a la incapacidad del mercado para resolver los asuntos referidos al suelo, de manera que prevalezca el interés general sobre el particular, y dado que estos asuntos son considerados objeto de interés colectivo. No obstante, es imposible hablar de regulación estatal para la resolución de problemas urbanos, sin abordar el asunto del derecho de propiedad (Acosta, 2013).

La función social de la propiedad, introducida por León Duguit a inicios del siglo XX, parte del postulado que debe ser el Estado quien tenga las facultades de vigilar que los propietarios de la tierra, como un medio de producción que debe ser explotado, estén dándole un uso adecuado. Lo anterior bajo el supuesto que el propietario del suelo, como actor social, debe desarrollar sus acciones en pro de la sociedad a la que pertenece (Marín, 2020). 

En América Latina se ha reconocido la función social que tiene la propiedad, y la mayoría de los países de la región la han incluido en sus constituciones políticas como un principio estructural (Smolka y Furtado, 2014), siendo Colombia y Brasil ejemplos relevantes. El principio constitucional de la función social y ecológica de la propiedad incluido en ambas las constituciones, al propender por el uso del suelo improductivo, se relaciona de forma directa con los intersticios o vacíos urbanos existentes en ciudades como Bogotá y São Paulo; por lo que para atender los problemas que vienen con la tierra vacante,  Colombia y Brasil cuentan con marcos jurídicos que les proporcionan instrumentos para potenciar el uso del suelo, atender y gestionar los vacíos urbanos y dar cumplimiento así al principio constitucional. 

En Colombia la Ley 388 de 1997 reglamentó la Declaratoria de Desarrollo Prioritario como el instrumento a través del cual se gestionan los terrenos en suelo de expansión, los predios urbanizables no urbanizados y también los que están urbanizados pero no construidos. En el caso brasilero, el Estatuto de Ciudad Ley N.º 10.257 modificado por la Ley Nº13.089 del 2015, establece los lineamientos generales de la política urbana y los instrumentos urbanísticos para el cumplimiento de la función social de la propiedad, dentro de los cuales señala al Parcelamiento, Edificación o Utilización Obligatorios- PEUC, como el instrumento de gestión a través del cual se busca la utilización de los suelos no edificados o subutilizados.

Bogotá y São Paulo son las ciudades más grandes de Colombia y Brasil respectivamente, y en los últimos años han aplicado los instrumentos de gestión de vacíos urbanos con las especificidades que la implementación de estos requiere para cada caso. No obstante, en un primer momento no parece significativo el impacto de la aplicación de los instrumentos en la gestión de los intersticios que albergan estas ciudades. 

Bajo este escenario se evidencia la pertinencia de un estudio comparado que permita evaluar la aplicación de los instrumentos de gestión de vacíos urbanos en estas ciudades (que tienen legislaciones similares, pero sistemas políticos diferentes), y que a su vez permita reconocer las oportunidades y restricciones de los gobiernos en la puesta en marcha de dichos instrumentos. 

De esta necesidad surge mi Trabajo Final de Maestría: “La gestión de vacíos urbanos en ciudades latinoamericanas. Evidencias para los casos de Bogotá y São Paulo”, entendiendo que la existencia de vacíos urbanos en las ciudades promueve la desarticulación del tejido urbano y contribuye a la segregación socio espacial ya existente; por lo que gestionarlos se convierte en un asunto a atender por el gobierno urbano, que aprovechando la oportunidad que estos vacíos representan para potenciar la reestructuración de los espacios, puede reorientar la expansión de la huella urbana, promover la densificación en las ciudades y fomentar la cohesión urbana.

Referencias

Acosta, C. (2013) Marco jurídico de la planeación urbana y la gestión del suelo. Erba, D. (Ed.), Definición de políticas de suelo urbano en América Latina ( Vol. 01, pp. 77-84). Lincoln Institute of Land Policy. Disponible en: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/definicion-de-politicas-de-suelo-urbanas-full.pdf 

Clichevsky, N. (2007). La Tierra Vacante “Revisitada”. Elementos Explicativos y Potencialidades de su Utilización. Cuaderno Urbano. Espacio, cultura, sociedad, (6), 195-219. ISSN: 1666-6186. Recuperado de: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=3692/369236767010

Diccionario de la Real Academia Española (s.f.) Definición de vacío. Recuperado de: https://dle.rae.es/vac%C3%ADo 

Frediani, J. (2014) Tierra vacante y desarrollo urbano en ciudades medias. Estrategias para su recuperación e integración territorial en el Gran Plata, Argentina. Instituto de Investigaciones y Políticas del Ambiente Construido (IIPAC), Universidad Nacional de La Plata. Recuperado de: https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2099/15624/010_BGT_Frediani_Julieta.pdf  

Larangeira, A. (2004). Tierra vacante en las ciudades de América Latina. Desafíos y Oportunidades. Seminario Internacional “Tierra Vacante: Nuevos Desafíos y Oportunidades". Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy.

Ley 10.257 (2001) Regula los arts. 182 y 183 de la Constitución Federal, establece los lineamientos generales de la política urbana y otras disposiciones . Presidencia de la República, 10 de julio de 2001. Recuperado de http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm 

Ley 13.089 (2015) Establece el Estatuto de la Metrópolis, modifica la Ley N°. 10.257, de 10 de julio de 2001, y dicta otras disposiciones. Presidencia de la República, 12 de enero de 2015. Recuperado de: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2015/lei/l13089.htm  

Ley 388. (1997). Por la cual se modifica la Ley 9a de 1989, y la Ley 3a de 1991 y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997. Recuperado de https://www.minambiente.gov.co/images/normativa/leyes/1997/ley_0388_1997.pdf 

Lungo, M. (2001). Expansión urbana y regulación del uso del suelo en América Latina. En M. Smolka y L. Mullahyt (Ed.), Perspectivas Urbanas. Temas críticos en políticas de suelo en América Latina. (265-269). Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy. Recuperado de: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/perspectivas-urbanas-book-full.pdf 

Marín, J.D. (2020). Un acercamiento a la función social de la propiedad. Universidad Externado de Colombia: Revista estudiantil de derecho privado. Número 4. Recuperado de: https://red.uexternado.edu.co/un-acercamiento-a-la-funcion-social-de-la-propiedad#_ftn15 

Rabello, S. (2016). La regulación del territorio y de la propiedad inmobiliaria urbana: evolución conceptual en el derecho brasileño. Azuela, Antonio (Ed.) La ciudad y sus reglas. Sobre la huella del derecho en el orden urbano. (pp. 259-286) Instituto de Investigaciones Sociales. Universidad Nacional Autónoma de México.

Sabatini, F. (2006). La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Recuperado de https://publications.iadb.org/es/la-segregacion-social-del-espacio-en-las-ciudades-de-america-latina 

Smolka, M. O. y Furtado, F. (2014). Instrumentos notables de políticas de suelo en América Latina: Respuestas locales a problemas regionales. En M. O. Smolka y F. Furtado (Ed.), Instrumentos Notables de Políticas de Suelo en América Latina. (8- 15). Ecuador: Lincoln Institute of Land Policy. Recuperado de: https://flacso.edu.ec/cite/media/2016/02/Smolka-et-al_2014_Instrumentos- notables-de-politicas-de-suelo-en-America-Latina.pdf  

Solà –Morales, Ignasi (1995). “Terrain Vague”. En: Ábalos, Iñaki. Colección Compendios de Arquitectura Contemporánea. Barcelona, Editorial Gustavo Gili, 2009, pp. 123-132. https://paisarquia.files.wordpress.com/2011/03/solc3a1-morales_i_terrain-vague.pdf:  

Stanchieri M. y Aricó G. (2013). La trampa urbanística de los vacíos urbanos: casos etnográficos en Barcelona. X Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires. Recuperado de:  http://cdsa.aacademica.org/000-038/88.pdf  

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    Escrito por: 

    *Politóloga, Estudiante de la Maestría en Gobierno Urbano

    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan la posición institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.

    • Etiquetas: Ciudades, Gestion, Latinoamérica, Oportunidades, Problemas, Urbano
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