Escrito por:

Jhosef Eduardo Meza Cuesta *

El fenómeno del volteo de tierras es un conjunto de actuaciones irregulares en las que, mediante trámites sospechosos, se modifican los usos de suelo rural, de riesgo y ambiental por urbanos, lo que posibilita la construcción de proyectos inmobiliarios, afectando diferentes ecosistemas y reduciendo la cantidad de suelo disponible para la producción agrícola.

En una columna publicada en El Tiempo en octubre de 20211, Luis Felipe Gómez menciona que existen dos modalidades en las que se presenta este volteo: el primero consiste en la compra de predios a bajo costo que en la normativa de ordenamiento territorial del municipio son catalogados como rurales o ambientales. Luego, su uso del suelo es cambiado ilícitamente a urbano, procediendo luego a su venta por un precio hasta cinco veces mayor. La segunda modalidad es similar, solamente que empresas constructoras pagan sobornos a los alcaldes o funcionarios municipales para que determinados terrenos sean “volteados”, los cuales son destinados a la construcción de proyectos de vivienda específicos. 

Aunque esta situación había sido denunciada en reiteradas ocasiones por congresistas y funcionarios de los entes de control, los avances en las investigaciones han sido poco prometedoras, y hasta el momento se desconoce la magnitud de la situación en términos de cuántas hectáreas se han visto afectadas y cuáles son los terrenos ambientales y rurales que han sido utilizados para esta práctica. Hacia inicios 2019, según un reportaje de La W Radio2, solamente se habían cerrado tres procesos judiciales y se han adelantado once juicios. En municipios de Cundinamarca como Chía, Funza, Mosquera, Nemocón, Facatativá, entre otros, se ha presentado este fenómeno. 

Lo que sí ha ocurrido es que este conjunto de actuaciones se ha extendido a otras regiones del país y han aumentado las investigaciones por parte de la Procuraduría General de la Nación. Según su rendición de cuentas de 2019, el ente de control se encontraba adelantando 60 procesos, de los cuales su mayoría (15 casos en total) ocurrieron en Cundinamarca. En cambio, en su Informe al Congreso de la República en 2020, solamente aparece que se inhabilitó por 12 años para el ejercicio de cargos públicos al secretario de planeación de Tocancipá (Cundinamarca) por modificaciones irregulares en las normativas de edificación del municipio. 

A pesar de que no ha trascendido información reciente sobre el volteo de tierras en Bogotá y Cundinamarca, es posible que continúe presentándose ya que la construcción de proyectos de vivienda se ha incrementado en los últimos años en el departamento con una magnitud relativamente estable. De acuerdo con la Cámara de Comercio de Bogotá3, la proyección del lanzamiento de nuevos proyectos habitacionales es de más del 62%, siendo los más importantes aquellos registrados en Zipaquirá, Chía, Mosquera, Girardot, Ricaurte, La Calera, Funza, Apulo y Cota. De continuar con la tendencia, es probable que a mediano plazo la construcción de vivienda en los municipios aledaños a Bogotá sea de mayor alcance que en la misma capital. 

El POT “Bogotá Reverdece” y la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. ¿Qué podría ocurrir después? 

Entre las múltiples causas de la modificación irregular de los usos del suelo se encuentra la falta de suelos de terrenos de expansión urbana en Bogotá, lo que ha convertido indirectamente a los municipios vecinos en sitios más lucrativos para el negocio de la construcción. Esto podría intensificarse por dos elementos; primero, en el Decreto 555 de 2021, que aprobó el nuevo POT para la ciudad de Bogotá, se redujo la proyección de construcción de vivienda para el periodo de vigencia del plan, que según el DANE fue de más de 1,5 millones de viviendas. El gobierno distrital decidió reducirlo a la mitad para experimentar nuevas alternativas como la subdivisión, la reutilización de edificaciones, la oferta pública de vivienda y el fortalecimiento de programas de mejoramiento integral de barrios. 

El segundo elemento es que el POT “Bogotá Reverdece” establece para la construcción de nuevas viviendas un área mínima de 42m2. Esta medida es necesaria para garantizar la calidad de vida de los nuevos propietarios, pero para CAMACOL es una norma que podría aumentar los precios de la vivienda nueva y desincentivar la actividad constructora en la ciudad. Esto podría hacer que los nuevos proyectos sean construidos en municipios con mayor cantidad de suelo de expansión y cuyas normativas urbanísticas y de ordenamiento territorial sean más flexibles y proclives a ser violentadas para la satisfacción de los intereses particulares. 

Por otro lado, la reciente creación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca promete ser una alternativa para erradicar de manera definitiva este fenómeno, especialmente a través del Consejo Regional y las diferentes instancias que se crearán para su funcionamiento. 

La Región tiene este potencial ya que este Consejo, que será el organismo con mayor autoridad, estará conformado por el alcalde de Bogotá, el gobernador de Cundinamarca y los alcaldes de los municipios que hagan parte de la entidad. De alguna manera, permite que las políticas y decisiones no solamente beneficien a unos cuantos municipios frente a otros, sino a la Región como un todo. Sin embargo, no es claro el mecanismo para la toma de decisiones y qué actuaciones tendrá el Consejo como máxima autoridad para evitar que el volteo de tierras se siga presentando. Es necesario evitar que los “volteadores” de tierras encuentren vacíos para seguir actuando impunemente o, en el peor de los casos, se hagan con su control para su propio beneficio.

Otro potencial que ofrece es que menciona, quizá por primera vez en la historia de la planeación territorial en Colombia, la expedición de un Plan Estratégico y de Ordenamiento Territorial de la Región, el cual “permite definir el modelo territorial regional, criterios y objetivos, e implementar un sistema de coordinación, direccionamiento y programación del desarrollo regional sostenible”. Este plan puede definir de forma contundente los suelos de expansión urbana, preservar los terrenos con vocación agrícola y de protección ambiental, y prohibir su modificación para proyectos de construcción. 

No obstante, esto no es suficiente. En primer lugar, la Región Metropolitana no contempla la creación de una instancia que se encargue de garantizar el cumplimiento de las políticas de ordenamiento territorial que sean adoptadas. ¿De hecho, se encargará el Consejo Regional, el director de la Región Metropolitana, el gobernador de Cundinamarca o el gobierno de Bogotá? 

En segundo lugar, aunque podría darse después, tampoco hay claridad acerca de cómo será este plan, si seguirá los lineamientos establecidos en la Ley 388 de 1997, por cuánto tiempo estará vigente y de qué manera estará blindado contra el volteo de tierras. En tercer lugar, los mecanismos de control político son poco precisos, puesto que este se ejercerá por la Asamblea de Cundinamarca, el Concejo de Bogotá y los concejos de los municipios parte. ¿De qué manera se ejercerá este control, con tantas partes involucradas? ¿Y dónde queda la ciudadanía en este ejercicio?

Si la Región Metropolitana actúa de forma inteligente y evita los vacíos jurídicos y político-administrativos tendrá la completa capacidad de garantizar un ordenamiento territorial sostenible, que proteja al medio ambiente y sus recursos, mejore la calidad de vida de la ciudadanía y le permita el acceso a una vivienda digna. De lo contrario, es probable que el volteo de tierras se intensifique y que muchos de los terrenos ambientales y agrícolas sean urbanizados, poniendo en riesgo la seguridad alimentaria de la región y haciéndola más vulnerable al cambio climático. 

Si usted desea mayor información sobre esta temática puede consultar el artículo " El volteo de tierras: modificaciones irregulares a los planes de Ordenamiento Territorial, Cundinamarca, Colombia” publicado en la revista “Ciudades, Estados y Política” del IEU. Para tales efectos, ingrese a https://revistas.unal.edu.co/index.php/revcep/article/view/83984