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El papel de la Constitución de 1991 en el proceso de descentralización

Texto, Publicado el Domingo, 08 Agosto 2021, en Noticias, Destacados

El Instituto de Estudios Urbanos dialogó con Alejandro Becker, presidente de la Red de Iniciativas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (Red RINDE), sobre el rol de las ciudades en  la Constitución Política de Colombia de 1991.

 

Desde los años 80, en Colombia se realizaron reformas constitucionales y legales orientadas a instaurar un sistema más descentralizado. ¿Cree usted que la Constitución de 1991 introdujo aspectos novedosos en la materia o simplemente ratificó un proceso que ya venía en una ruta de consolidación? 

La Constitución Política de Colombia de 1991 representa un refuerzo categórico en la necesidad de descentralizar las instituciones del país en todo el territorio nacional. También impulsa la manera de concebir la administración pública en Colombia. Mencionaré una serie de hitos que marca la Constitución:

- Institucionalizar las transferencias de recursos públicos y enfocarlos a sectores que pueden potenciar la movilidad social y transformar las condiciones de vida. La Constitución enfocó la transferencia de los recursos de los municipios y departamentos en rubros de transformación para la movilidad social. 

- La necesidad de distribuir las tareas entre niveles de gobierno para lograr un desarrollo integral y que el país sea equitativo a lo largo y ancho del territorio. 

- Procurar que el diseño de la administración pública, a través de un sistema descentralizado, garantice la presencia del Estado de manera permanente en todo el territorio. Todo esto debería hacerse con el único propósito de establecer la calidad de los servicios de las ciudades, la pertinencia y el nivel de respuesta por parte del Estado frente a cualquier inquietud, incapacidad e inclemencia de las personas en Colombia, sin importar el lugar donde viviera. Esto fue fundamental para la descentralización. Somos una democracia representativa y esta debía reforzarse. 

Uno de los elementos centrales de la Constitución de 1991, en relación con el gobierno urbano, tiene que ver con la consideración del municipio como entidad territorial fundamental. ¿Podemos hablar de un exceso de municipalismo en nuestra carta política? 

No. El problema está en la ciudadanía al interpretar la Constitución, o de quienes se han atrevido a reglamentar cada uno de los mandatos de la misma. El artículo primero de la Constitución dice que debemos constituir una institucionalidad que refleje que Colombia es un estado social de derecho, organizado en forma de una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. 

La Constitución abre una serie de opciones que es casi que infinita, para que hagamos que el Estado pueda adaptarse a la diversidad territorial de Colombia. La mayoría de nuestros municipios tiene mucha extensión rural. El 85% de cada municipio es rural y un 15% urbano. Ahí nos hace falta diferenciar en qué tipo de política administrativa debe hacerse para todos los municipios y categorizarse. Aquí se habla de dos principios: de la subsidiaridad y la complementariedad. Esto en Colombia no lo hemos desarrollado. 

Es innegable que en el país el desarrollo de los municipios tiene ritmos divergentes, y que mientras encontramos algunos con importantes niveles de desarrollo, otros muestran evidencias de rezago. ¿Nuestra estructura político-administrativa responde y tiene la capacidad de hacerlo con esas condiciones de desigualdad entre municipios? 

Nuestro sistema, tal como ha avanzado hasta hoy, está en deuda y tiene el desafío de combatir la desigualdad territorial entre los municipios. Hemos distribuido por igual tanto herramientas, como tareas y temas de asistencia. También distribuimos equitativamente  criterios para asignar recursos de manera que se premia a las regiones donde hay más población, y también se otorgan  con igualdad a las de menor número de habitantes, para que reciban los recursos necesarios que permitan transformar las condiciones de vida de esas poblaciones pequeñas. Tenemos que cerrar brechas con criterios de igualdad, de justicia y equidad. 

También se deben diseñar herramientas, leyes, métodos y procesos personalizados, ajustados a la realidad de cada uno de los territorios, que permitan administrar mejor las condiciones para transformarlos. Así se aborda la desigualdad y la justicia. A hoy, el 76% del Producto Interno Bruto (PIB) se produce en las grandes ciudades del país y el 80% vive en las zonas urbanas.

Si existiera la posibilidad de hacer una reforma a la Constitución en materia de organización política administrativa y en función de la condición actual de nuestras ciudades, ¿qué tipo de modificaciones resultan convenientes? 

Podría reformarse, pero no necesariamente cambiar la Constitución. La Carta es amplia para ofrecer distintos niveles de gobierno, y más aún en los municipios donde están las provincias. Nuestra heterogeneidad en cuanto a ciudades es amplia, nosotros tenemos ciudades emergentes con una población que supera los  200 mil habitantes (Tumaco, Apartadó y Puerto Carreño, solo por nombrar algunas). Otras, entre 200 mil y 800 mil habitantes, como Ibagué, Villavicencio y Santa Marta, por citar algunos ejemplos, y finalmente hay grandes urbes, como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, que pertenecen a esa categoría de subregiones que superan esta cifra. 

Hay cuatro desafíos que se deben abordar:

- La democracia representativa debe replantearse, la manera como se componen las dos cámaras del Congreso es una de las explicaciones por las cuales la descentralización no ha sido más audaz. En ese sentido, el sistema electoral tiene que modificarse para que logremos una representación equitativa entre las regiones. Ahí existe un panorama difícil, y se debe mejorar la articulación entre los concejos municipales y los entes departamentales. Además, hay que crear incentivos para facilitar la representación entre las Juntas de Acción Comunal y las Juntas Administradoras Locales de los Distritos. 

- Hay desafíos en cuanto al sistema de planeación, nos debemos una reflexión sobre la Ley Orgánica de Planeación. Tenemos que dar un giro hacia la macro-orientación, de la visión de país, región, de ciudades y lograr que la planeación permita no perder el rumbo. A largo plazo se deben efectuar adaptaciones a las entidades del orden nacional.

- Desde lo fiscal y presupuestal debemos ser más creativos para la asignación del gasto y de la inversión para reducir brechas entre un territorio y otro. También se debe fortalecer la estructura tributaria de las ciudades, con mayor músculo fiscal y ser más competitivas para captar recursos propios.

- En lo ambiental, en la estructura de la carta constitucional, prestar atención en cómo modificar esos poderes instalados en las Corporaciones Autónomas Regionales, que son distantes de las administraciones de las  ciudades y de la interacción entre los mismos municipios, con diferencias marcadas entre lo urbano y rural. Finalmente, mejorar la coordinación entre los entes institucionales para actuar mejor en todos los niveles del gobierno.  

¿Podemos hacer un breve balance de los 30 años de la Constitución en materia de descentralización?

El balance es positivo en las coberturas de educación, de salud y de agua potable. Desde lo político la descentralización ha hecho que se reconozcan los municipios, las alcaldías, los departamentos y las gobernaciones como parte sustancial de la presencia del Estado, y de alternativas para que éste no dependa de un líder en Bogotá, distante a su realidad. Eso, en materia de desarrollo político de legitimidad, es absolutamente contundente. 

Este país es otro en materia de servicios sociales para las poblaciones vulnerables. El panorama es agrio, porque nos hace falta la decisión y determinación para continuar con los desarrollos postulados en la Constitución. Hemos sido demasiados tímidos, hay ciertos sectores que pierden con el fortalecimiento de la descentralización. También existe un mandato adicional que son los acuerdos de paz. Durante todos los diálogos -con las Farc-, en La Habana, quedó claro que hay un Estado por consolidarse en diversas zonas de este país. 

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    Entrevista realizada por Milton Medina

    Las opiniones contenidas en este artículo no expresan la posición institucional del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.

    • Etiquetas: Ciudad, Constitución de 1991, descentralización, Gobernabilidad
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