Escrito por: 

**Ana María González Bastidas

El trasfondo histórico-político colombiano delimita al país en regiones naturales y funcionales que influyen sobre los procesos de urbanización. Posterior al crecimiento urbano en 1950, el proceso de urbanización pasó de aglomerarse sobre las principales ciudades a presentar una redistribución de la población en municipios circunvecinos de las grandes áreas urbanas o ciudades región. Esto se reforzó con las migraciones internas producto del conflicto armado y del desplazamiento masivo de comunidades hacia los centros urbanos. 

En consecuencia, las dinámicas urbano-territoriales (y sus condiciones funcionales, ambientales y de ordenamiento) se construyeron más allá de los límites político-administrativos, hacia un marco supraterritorial.

La asociatividad territorial en términos normativos no es ajena a este contexto. Los diferentes niveles territoriales son una variable adicional en el ejercicio del ordenamiento territorial y es que la realidad de ser un país de regiones se reconoce en la Ley 1454 conocida como la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), la Ley 1625 de 2013, la Constitución del 1991 y hasta en la reforma constitucional de 1968. 

Mediante la LOOT se establece el alcance del ordenamiento supraterritorial para definir competencias en materia de ordenamiento entre los niveles territoriales en correspondencia a los principios de concurrencia, subsidiariedad y coordinación.

Ahora bien, el ordenamiento territorial es una actividad política que define reglas en materia de planificación y, parafraseando a la profesora Contreras (2018), es la expresión política (y técnico-política) de quienes gobiernan la ciudad¹. Con la Ley 388 de 1997 “Ley de Desarrollo Territorial”, los municipios establecen acciones en materia de regulación, transformación y alcance de usos del suelo contenidas en los POT y adoptados por el Concejo. Bajo este esquema, los municipios ejercen su autonomía en la planificación del desarrollo territorial coordinadamente con la normativa nacional.

Precisamente es aquí donde se han presentado dificultades para la coordinación de competencias frente al ordenamiento supraterritorial pues el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado que goza de autonomía territorial para la gestión de sus intereses y el ejercicio de competencias políticas, fiscales y administrativas. En este ejercicio la elección de alcaldes² puede cambiar la forma de intervención y planificación del territorio según la voluntad, integración y consideración política.

Para explicar la complejidad de ordenar un territorio a nivel supraterritorial, observemos el caso de Bogotá, que representa algunas dificultades con sus vecinos a nivel metropolitano. Por ejemplo, la desarticulación en los instrumentos de ordenamiento para Bogotá y Soacha ha resultado en dificultades de planificación entre las dos entidades por contener un estado más descriptivo de los los procesos de asociación territorial, lo que ha generado problemas en materia de movilidad, vivienda VIS y uso de suelo, déficit en oportunidades y servicios urbanos, migración de población y expansión urbana acelerada. 

Por otra parte, los constantes impedimentos a una asociación metropolitana entre Bogotá-Soacha han retrasado las ventajas de la integración frente al ordenamiento de la ciudad (como entidad autónoma) y al área metropolitana (como esquema territorial). Basta con leer el primer parágrafo de la Ley de Áreas Metropolitanas: “la presente ley no aplicará para el caso de Bogotá, Distrito Capital y sus municipios conurbados, los cuales tendrán una ley especial”. Ley, que como afirma el profesor Bromberg (2022), no se expidió³. 

Y es que configurar una entidad con régimen político, administrativo y fiscal perjudicaría en términos políticos y electoralesal nivel territorial intermedio: la gobernación . Abandonar el peso político que la gobernación aún mantiene en la ciudad más importante de Colombia, mediante una asociación metropolitana puede restar en futuras contenciones electorales además de omitir la relación real entre las dos ciudades. Esta omisión impide concretar acciones de desarrollo territorial que sean vinculantes en los instrumentos de ordenamiento.

Sin embargo, por el lado regional, se presenta un caso de éxito. El Distrito hace parte de la Región Administrativa y de Planeación Especial RAP-E junto con Boyacá, Cundinamarca, Huila, Meta y Tolima; tiene por objeto el desarrollo económico y social de la región garantizando planes y programas de desarrollo integral. A partir de la definición de hecho regional por parte del Consejo Directivo, la región ejecuta acciones. En un caso concreto, para consolidar a la región como la despensa agroalimentaria saludable del país, se realizó la formulación del plan de abastecimiento alimentario que cubre a las entidades asociadas.

Lo interesante de la RAP-E aprobada en 2014 es el uso del hecho regional cuando en el marco jurídico la definición del hecho aparece en 2019 con la Ley 1962 y caracterizado como un fenómeno territorial que por su naturaleza poblacional y espacial trasciende las escalas de gobierno local y departamental en materia de competencias, inversión, planeación y ejecución de proyectos para el desarrollo integral de la región. Es decir, la Ley 1962/19 incluyó en el marco jurídico lo que ya los esquemas asociativos vienen trabajando en el país y que beneficia a las partes.   

La RAP-E también promueve la incorporación del componente regional en los POT a través de acciones coordinadas entre los entes territoriales. Sin embargo, la ‘promoción´ puede entenderse más como acciones complementarias al ejercicio de ordenamiento antes que acciones vinculantes. El objetivo es procurar el desarrollo integral de los territorios mediante la ejecución de proyectos estratégicos celebrados en convenios y definidos por los hechos regionales; sin comprometer per se el ordenamiento territorial.

Así se llega al régimen especial Región Metropolitana Bogotá- Cundinamarca, esquema que no se ampara en los hechos regionales para su funcionamiento. En su lugar usa la declaratoria de hechos metropolitanos (Ley 1625/13). Retoma la asociatividad en materia metropolitana, pero le inserta un marco funcional más amplio hacia el contexto regional con intención de establecer condiciones para el desarrollo territorial dentro de los instrumentos de ordenamiento.

La Junta Regional es la encargada de establecer los hechos metropolitanos y en qué medida aplican sobre los municipios asociados, pero cuenta con mayor participación de Bogotá y Cundinamarca para la toma de decisiones. Esta ventaja se percibe, de facto, como una relación política entre las dos entidades que en el ejercicio evita que la gobernación sea irrelevante por tener incidencia sobre el desarrollo territorial de los municipios⁴. 

Entonces, el ordenamiento supraterritorial se abandona a la ventaja política que las entidades territoriales puedan obtener. Si la integración nace del ordenamiento territorial como expresión política del gobierno de la ciudad en el marco de su autonomía territorial y de forma coordinada con las competencias de los distintos niveles territoriales. Entonces, el desafío es incluir en la ecuación la pugna política que se ha desarrollado por el control regional en el país de regiones.

Para concertar una asociación con mayor vinculación en los procesos territoriales y no únicamente sobre el desarrollo integral, se deben ofrecer incentivos para (i) manejar las ambigüedades políticas, (ii) reconocer el contexto regional; y (iii) de manera particular, favorecer proporcionalmente la asociatividad territorial en pro de cada entidad, empezando por el municipio.

------------------------------

[1] Contreras Ortiz, Y. (2018). Ordenamiento territorial e instrumentos para el desarrollo urbano. Revista Ciudades, Estados y Política, 5(1), 11–16. Recuperado de: https://doi.org/10.15446/cep.v5n1.74640

[2] Desde la reforma municipal en 1986 se permitió la elección, por voto popular, de alcaldes, concejales municipales y distritales. Dos años más tarde se registró la primera elección en Colombia donde se eligieron cerca de mil alcaldes por un periodo de dos años. Con la Constitución de 1991 el periodo de alcaldes pasó a tres años, además de permitir la elección de gobernadores por voto popular y posteriormente en el 2002 se permitió a alcaldes y gobernadores ejercer por cuatro años su mandato.  

[3] Bromberg, Paul. (2022). La Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca: una goleada de Cundinamarca a Bogotá. Razón Pública. Recuperado de: https://razonpublica.com/la-region-metropolitana-bogota-cundinamarca-una-goleada-cundinamarca-bogota/

[4] La adopción del régimen especial ha generado discusiones en torno a la conveniencia de la integración que supone la prevalencia de particulares sobre el interés general y decisiones convenientes en términos de modelo y vocación territorial, reglamentación, áreas de actividad y usos del suelo. Los municipios con vocación rural, agrícola, agroindustrial y turística sienten la amenaza de la expansión urbana próxima a sus territorios al combinar la vocación actual con la de ser ciudades dormitorio.