Mario Avellaneda González*

La reciente reglamentación de la ley 1083 de 2006¹ asociada con los Planes de Movilidad para los gobiernos locales y sus áreas metropolitanas, así como las evidentes transformaciones de las dinámicas locales y de las lógicas de planeación de la movilidad de las ciudades en Colombia, han motivado un proceso de revisión o formulación de planes de Movilidad sustentado en un enfoque asociado con el concepto de Movilidad Sostenible y Segura. Para entender el alcance de ello en la práctica, así como sus desafíos, es importante proponer para el debate público un conjunto de temas que, aunque ya han venido siendo objeto de reflexión académica, es interesante posicionar en la agenda pública. Ello debido a que no solo tienen impactos en el territorio y en sus habitantes, sino que implican cambios en las políticas públicas y en el quehacer cotidiano de los tomadores de decisiones.

Sobre el concepto de movilidad y su objeto de planificación y gestión

Es evidente la evolución del objeto de estudio en los ejercicios de planificación y gestión del movimiento en las ciudades colombianas, el cual ha cambiado a lo largo del tiempo. Estas transformaciones han sido propias del proceso de urbanización colombiano en sus distintas etapas, pero también son producto de los enfoques técnicos y políticos que han incidido en la orientaciones y lineamientos de política que movilizan los actores que toman decisiones en todos los niveles de gobierno.

De esta manera, las ciudades, en su desarrollo inicial (Colonial y republicano), se estructuraron a partir de la retícula hispánica, que aun cuando contemplaba el movimiento en caballos y carretas, se concentraba en el espacio de la calle para el uso y desarrollo de la caminata para los habitantes de la ciudad. Su escala era muy local, y su objetivo era conectar los centros de poder político y religioso con las distintas capillas y barrios de artesanos que respondían a dinámicas de baja intensidad, con calles angostas que servían de sustrato para las redes básicas de alcantarillado y eran el espacio de encuentro, de comercio y circulación.

En ese momento no había preocupación por la congestión, la accidentalidad o la capacidad de la infraestructura. Algunas ciudades vivieron un desarrollo inicial de los sistemas de tranvía (Zambrano, F 2022), y crecieron a lo largo de las líneas férreas nacionales, pero estas dejaron de operar y no se consolidaron como sistemas de transporte público robustos que dinamizaran y cambiaran en el largo plazo la movilidad en la ciudad, llegando a ser reemplazados por otros modos.

Esta fue una realidad hasta entrado el siglo XX, que se modifica con la llegada del automóvil, la idea de modernidad y la necesidad de segregar sus flujos y gestionar su tránsito. Esto cambia el objeto de estudio y también la escala y alcance de los desplazamientos cotidianos. En ese nuevo contexto, el objetivo fue darle espacio al tránsito motorizado (Avellaneda, P 2007).

El crecimiento de las ciudades, el proceso de urbanización colombiano y la intervención pública de la nación en el desarrollo de planes viales, iniciada en los años cincuenta del siglo XX, intensificaron la segregación en el espacio vial, delimitaron el concepto de espacio urbano moderno y posicionaron como necesidad, la conexión vial a distintas escalas y de las distintas zonas especializadas de la ciudad. Este concepto le dio prioridad de circulación a los vehículos particulares motorizados sobre los peatones y el transporte público; incluso omitió a los ciclistas urbanos en la definición del perfil vial y la configuración de las vías, pese a que, aun cuando fuera en números bajos, existían en nuestras ciudades.. 

Esta situación nuevamente cambia a finales de la década de los años ochenta (metro de Medellín), y con mucha más fuerza al final del siglo XX y en los primeros años del nuevo siglo (Sistemas BRT), producto de la especialización y la mayor complejidad de las funciones de la ciudad, sus intensas relaciones de intercambio interno y externo y el aumento de población; no solo en las grandes ciudades, sino en sus municipios vecinos. Ello conllevó al desarrollo de sistemas de transporte público urbano, más allá de aquel sistema de prestación de servicios que operaba con buses y empresas reguladas, pero sin integración y con operación independiente. En este nuevo escenario, el modelo centrado en el automóvil entra en crisis por las consecuencias que tiene sobre la ciudad y la calidad de vida de sus ciudadanos, asociados con incrementos importantes de la motorización urbana, y por tanto de los indicadores de congestión, accidentalidad y contaminación. 

Ello llevó también a que el objeto de estudio cambiara, por lo que ya no solo resultaba importante estudiar y generar políticas asociadas a la regulación del tránsito vehicular. El espacio vial y el carro, ya no eran el centro de la preocupación, ni el único modo con necesidad de espacio para circular; se debía incluir al transporte público, los automóviles, las vías con vocación de carga y los andenes, alamedas, plazas y espacios para para los peatones. 

En el contexto internacional y, por ende, en los lineamientos para la financiación de programas en la región, comenzaba a posicionarse el concepto de transporte urbano, que integra la regulación del tránsito, la prestación de los servicios de transporte público y la garantía y soporte a las necesidades de desplazamiento de los peatones, las bicicletas y en general de todos los modos de transporte (Miralles, C.; Tulla, A. F. & Cebollada, À. 2001). 

Con esta constante evolución, las dos primeras décadas del siglo XXI, han marcado una disputa filosófica y de enfoques de política pública relacionadas con el uso y distribución del espacio público destinado al transporte; la configuración de las vías vehiculares; la prioridad (o no) del tránsito de los vehículos particulares; incluyendo conceptos como el de calles para todos (o completas). De esta manera, las personas, la satisfacción de sus necesidades de movimiento y sus motivos de viaje, son el objeto de estudio (Herce, M 2009), que permite hablar de movilidad, y cambiar el paradigma de la acción pública, en estructuras urbanas que mantienen configuraciones y características de la época colonial y republicana; de la época moderna que le daba prioridad al automóvil y, de la realidad contemporánea que ha desarrollado en algunas ciudades y zonas, infraestructura para varios modos de transporte. 

La preocupación por la movilidad urbana integrada al concepto de desarrollo sostenible plantea que las personas, sus motivos de viaje y la satisfacción de sus necesidades de movimiento deben incluir en los análisis de política pública,  sus realidades socioeconómicas y de localización espacial; el uso de la energía, la sostenibilidad en sus desplazamientos y la emergencia climática; lo que configura otra evolución del concepto de movilidad hacia la movilidad sostenible alrededor mínimo cuatro dimensiones centrales (KFW; Departamento Nacional de Planeación DNP; Ruiz, C. 2018, p 15): 

1. La accesibilidad que incluye la accesibilidad territorial, la asequibilidad en términos económicos, y el acceso en términos de enfoques poblacionales y diferenciales; 
2. La eficiencia energética que incluye el uso eficiente de combustibles fósiles, y de energías renovables, así como la organización de la ciudad disminuyendo los tiempos y distancias de desplazamiento, y potenciando o desarrollando dinámicas cotidianas locales que aproximen las viviendas al trabajo y a los servicios urbanos;
3. La gestión de externalidades, como la contaminación y la congestión, no solo en la operación del sistema vial y de los vehículos particulares sino también en los niveles de servicio de los sistemas de transporte y de las infraestructuras para el peatón y el transporte no motorizado (Movilidad activa);
4. La seguridad, entendida no solo como la seguridad vial, sino que incluye la seguridad ciudadana, la calidad en los viajes urbanos, y la confiabilidad en la operación de los sistemas de transporte público, y no motorizado.

Este concepto de movilidad sostenible, y las múltiples dimensiones y temáticas que se desarrollen alrededor de él, obliga en este momento a repensar las ciudades, y a reconfigurar el espacio urbano; lo que se constituye en nuevos retos que se presentan para las autoridades públicas y que deberían incluirse y desarrollarse en los “nuevos” planes de movilidad sostenible y segura.

Sobre el modelo de ciudad y el desarrollo de proyectos orientados al transporte 

El cambio en el objeto de estudio de la movilidad urbana, también genera un cambio en el modelo de ciudad y en la lógica del desarrollo de infraestructuras de transporte. ¿Desarrollar o no una autopista urbana?, ¿construir un viaducto o “segundo piso” o una vía subterránea? ¿instalar peajes urbanos o financiar las obras con tributos o impuestos de carácter general? Estos son algunos de los dilemas a los cuales se ven enfrentados los actores que toman decisiones, y sobre las cuales puede haber distintas posturas, pero que se enmarcan en las realidades territoriales, no solo de movilidad, sino de desarrollo urbano.

En este contexto una infraestructura de movilidad urbana, no es solo el desarrollo de una obra civil, es una intervención en un entorno, la cual debe aportar a mejorar la calidad y las condiciones de vitalidad de la dinámica local y de acuerdo con su escala; debe permitir que las personas la puedan utilizar o beneficiarse por su desarrollo, sin importar el modo en el que se desplacen y el alcance espacial y temporal de su viaje.

Sobre la articulación de la planeación territorial y la gestión de la movilidad

El enfoque de planeación estratégica propuesto en la reglamentación de la Ley 1083 de 2006, implica que los Planes de Movilidad Sostenible y Segura no sean solo planes de obras y construcción de infraestructura, sino que se desarrollen para cumplir objetivos de movilidad. Esto sumado a la obligatoriedad de que estos se integren con el modelo de ocupación del Plan de Ordenamiento Territorial, implica que las decisiones que se tomen para la gestión de la movilidad, contemplen, contribuyan, o se enmarquen en objetivos de ordenamiento territorial. 

En ese sentido, la planeación de la movilidad y su ejecución hacen parte de los procesos de ordenamiento territorial; al mismo tiempo que las decisiones operacionales y de regulación que se tomen, pueden generar cambios en la apropiación, uso y aparición o desaparición de actividades económicas, sociales y culturales en los entornos en donde se implementen. 

Intervenciones de distintas escalas que incluyen cambiar un sentido vial, peatonalizar una vía, desarrollar una estación de transporte público, poner un semáforo o desarrollar un distrito de bajas velocidades; pueden contribuir de manera positiva o negativa en la definición y/o consolidación de la vocación de una calle, un barrio, un sector, o una ciudad. Es necesario por ello, concebir la gestión de la movilidad como un proceso que hace parte del ordenamiento territorial, y que por la naturaleza de algunas de sus decisiones puede modificar de manera importante la dinámica urbanística y funcional del territorio.

El cambio de sentido de una vía urbana, o el control o limitación del tránsito de vehículos particulares o de transporte público puede tener un impacto urbanístico que modifique las actividades económicas, el tipo de edificaciones o las características del mercado inmobiliario en un corredor urbano, sin que impliquen cambios en las normas urbanísticas o el desarrollo de grandes obras de infraestructura.

Sobre los instrumentos de gestión de la movilidad y la captura de valor 

En dicho contexto, el desarrollo de la infraestructura de transporte en las áreas urbanas y rurales viene generando cambios funcionales y, en algunos casos urbanísticos, que influyen en las dinámicas y comportamiento del mercado inmobiliario y de actividades económicas de las zonas aledañas. Esto implica que las decisiones en materia de norma urbanística deban tener en cuenta los potenciales cambios que se producen por el desarrollo de estas obras públicas, y que, por tanto, los planes de ordenamiento territorial incluyan normas especiales que puedan ser aprovechadas por los gestores públicos urbanos para capturar las plusvalías urbanas que se generan por estas obras o para mitigar los posibles impactos que las mismas produzcan.

Adicionalmente, y teniendo en cuenta la incidencia que tienen las decisiones de movilidad en el ordenamiento territorial y en la dinámica urbanística, existe una oportunidad interesante de captura de recursos a propósito de la aplicación de instrumentos o medidas propias de la regulación del tránsito y el transporte, que, enmarcadas en el modelo de ocupación territorial de los POT, pueden convertirse en instrumentos de captura de valor que trascienden las plusvalías generadas por la acción urbanística y se constituyan en instrumentos de gestión de la movilidad urbana sostenible (Contreras. Y, Avellaneda. M, Calderón. S, Buitrago. J, 2021).

Algunos ejemplos de lo anterior están relacionados, con cobros y restricción de acceso a zonas centrales, a corredores específicos o de alta actividad económica; el cobro por acceso y tránsito a vehículos contaminantes; el incentivo o limitación para el desarrollo de esquemas de parqueo en vía, o fuera de vía; incentivos al acceso a zonas específicas en vehículos compartidos o de uso temporario; políticas tarifarias y regímenes operacionales para el desarrollo de infraestructura de estacionamientos disuasorios en los bordes de las áreas urbanas o las zonas centrales;  entre otros. 

Si estos instrumentos se integran con las decisiones en materia de normas de usos del suelo, aprovechamientos urbanísticos y aprovechamiento económico del espacio público, no solo permitirían la captura de recursos para la financiación del desarrollo urbano, sino que podrían contribuir al cumplimiento de objetivos de movilidad urbana sostenible relacionados con: 

• La gestión de la demanda y la racionalización del uso del vehículo particular; 
• El incentivo al uso del transporte público; 
• La disminución del uso de energías fósiles y el incentivo a la movilidad activa,  
• La gestión de externalidades, cambios en la distribución modal y de localización de zonas atractoras y generadoras de viajes en las áreas urbanas.

Sobre las competencias en regulación y las oportunidades urbanas en       la gestión de la movilidad

Al concebir que la gestión de la movilidad hace parte de los procesos que permiten ordenar el territorio, entonces se podrán plantear escenarios en los cuales los entes territoriales desarrollen arreglos institucionales para que las autoridades de tránsito y transporte y sus entidades adscritas se integren en los procesos de planeación urbana y con la articulación con la autoridad urbanística; transciendan sus roles hacia una gestión urbana integral con articulación regional, bajo un enfoque en el cual las decisiones que se toman en materia de movilidad modifican las realidades funcionales y urbanísticas de municipios y territorios vecinos; así como contribuyan con el mejoramiento de calidad de vida, con la satisfacción de necesidades de las personas, y con la sostenibilidad urbana, en el marco del concepto de desarrollo urbano sostenible y la adaptación al cambio climático.

Bibliografía: 

Avellaneda, P. (2007). Movilidad, pobreza y exclusión social: un estudio de caso en la ciudad de Lima. [Tesis Doctoral en Geografía]. Universidad Autónoma de Barcelona.

Contreras, Y.; Avellaneda, M.; Calderón, S & Buitrago. J. (2021) Instrumentos de financiación del desarrollo urbano en Colombia. Alcances de su implementación por los gobiernos municipales. Gestión y Política Pública, Volumen XXXI, NÚM. 1, primer semestre de 2022 p. 57-98

Herce, M. (2009). Sobre la movilidad en la ciudad: propuestas para recuperar un derecho ciudadano. Barcelona Editorial Reverté. 

Miralles, C.; Tulla, A. F. & Cebollada, À. (2001). Model de mobilitat i territori. Accessibilitat i exclusió. Barcelona: Fundació Jaume Bofill.

KFW.; Departamento Nacional de Planeación DNP; Ruiz, C (2018) Documento Técnico de Soporte final (DTS) e informe ejecutivo – v.03 Contrato No. KfW-103146 de 2018.

Zambrano, F (2022). Bogotá: Un lento tránsito hacia la modernidad. Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Urbanos