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Alternativas valiosas con grandes desafíos en la propuesta de POT de Bogotá

Texto, Publicado el Domingo, 24 Octubre 2021, en Divulgación académica, Destacados

La propuesta de POT que cursa actualmente en el Concejo de Bogotá trae ideas y enfoques interesantes. Su aplicación, sin embargo, implica grandes retos en la gestión urbanística que de no enfrentarse adecuadamente pueden provocar serios problemas en la estructura territorial y en la  convivencia ciudadana. 

IDU

Escrito por 

*Diego Peña Porras 

El fenómeno migratorio y demográfico vivido a lo largo del siglo XX en Bogotá, junto con las débiles políticas sociales adoptadas durante el mismo siglo, dieron lugar a la constitución de uno de los más problemáticos rasgos de la composición socioespacial de la ciudad: la segregación. Las enormes diferencias entre uno y otro sector de la ciudad en materia de soportes urbanos, la distancia respecto a las centralidades económicas, la desigual disponibilidad de equipamientos públicos, entre otros, son causa de toda suerte de problemáticas sociales entre las cuales se encuentran la inseguridad, la radicalización de las condiciones de pobreza, la limitación en el acceso a bienes públicos básicos, etc.

En los procesos de planificación territorial no resulta infrecuente encontrar la pretensión de que los planes de ordenamiento territorial, por sí solos, incorporen la fórmula para la solución de esos problemas. Una pretensión ingenua e inalcanzable. Un instrumento de planificación del territorio por sí solo no tiene la capacidad de ofrecer soluciones a la segregación socioespacial si no se acompaña de transformaciones en la estructura socioeconómica. Sin embargo, es innegable que las reglas de ocupación del espacio pueden jugar un papel importante en esa dirección en la medida que ofrezcan mecanismos que contribuyan a equilibrar las relaciones inequitativas que genera un desarrollo espontáneo del territorio.

Muchos comentarios merece la propuesta del nuevo plan de ordenamiento territorial de Bogotá, hoy en plena discusión en el Concejo de la ciudad.  Sin embargo, concentraré aquí la atención en aquellos mecanismos orientados a reducir la fragmentación socioespacial en el territorio. Al respecto, la propuesta trae al menos dos herramientas plausibles e interesantes que, sin embargo, plantean serios desafíos.

En primer lugar, para efectos de la asignación de usos y definición de potenciales de desarrollo y construcción el proyecto propone un enfoque de mezcla de usos con mitigación de impactos. En tal medida, renuncia a los modelos de planificación por zonificación estrictos que pretendieron y permitieron durante décadas una separación radical entre zonas residenciales, comerciales e industriales, así como la imposibilidad de mezclar en una misma edificación productos inmobiliarios correspondientes a diferentes estratos. La mezcla de usos en el territorio tiene la potencialidad de generar más vitalidad en el espacio con consecuencias positivas en términos de reducción de desplazamientos, mayor dinamismo económico, reducción de espacios vacíos apropiados para la actividad delictiva, entre otros. En el mismo sentido, permitir la integración de viviendas con ocupación de diferentes estratos anima una integración social mayor y la reducción de brechas económicas entre los pobladores. 

En esta medida, la dirección planteada en el proyecto de POT resulta razonable y conveniente. Lo es salvo que las medidas orientadas a la mitigación de impactos no operen adecuadamente. Es allí donde aparece el principal desafío y riesgo de la propuesta. El proyecto de POT exige la adopción de medidas de mitigación de impactos sonoros, ambientales, paisajísticos, entre otros, a fin de que la coexistencia de múltiples usos en un mismo espacio territorial no genere disrupciones en la vida cotidiana de los ciudadanos y se eviten problemas de convivencia. Para tales efectos, el proyecto trae una tabla detallada relativa al tipo de medidas que se deben adoptar para el control de impactos urbanísticos indeseados de ciertos usos. Una primera observación que vale la pena hacer al respecto es que el proyecto debería ofrecer la posibilidad de realizar ajustes por vía reglamentaria a las reglas establecidas allí, en la medida en que se trata de un nuevo modelo que a medida que transcurra la aplicación del POT hará evidente la necesidad de realizar cambios ajustados a la práctica en el territorio. 

Lo segundo, y viene aquí la observación más importante, tiene que ver con los medios para verificar y controlar las medidas de mitigación. Nos encontramos con una de las funciones dentro de la gestión urbanística en la ciudad, y en general en todo el país, donde tenemos más debilidades y serias falencias: el control urbano. A partir de la expedición del Código de Seguridad y Convivencia Ciudadana las funciones de control urbano en materia urbanística corresponden en general a los inspectores de policía. Con el POT vigente ya son claras y evidentes las dificultades que ofrece esta tarea para dichas autoridades, en la medida en que su labor requiere un conjunto de capacidades técnicas y el soporte de profesionales de diferentes disciplinas. Ello en un marco dentro del cual la verificación de condiciones urbanísticas se realiza esencialmente en materia arquitectónica. 

Con un enfoque de mezcla de usos con mitigación de impactos, la tarea de control se vuelve más compleja. Si a un funcionario de control policivo no solo le corresponde determinar si una obra se ha adecuado a las normas de sismoresistencia, si ha cumplido con los índices de ocupación y construcción, o si ha respetado los aislamientos, áreas de antejardín, etc., sino que también debe medir los decibeles producidos por una actividad económica, ejercer el control de olores ofensivos o determinar los efectos paisajísticos de una edificación, el marco de su operación se hace mucho más difícil. A ello debemos sumar la congestión de expedientes en cada despacho, la morosidad en los procesos administrativos y los problemas procesales que se enfrentan en las diligencias de control. 

El nuevo enfoque, de no contar con una transformación sustancial en la forma como se ejerce el control urbano en la ciudad, corre el riesgo de provocar serios problemas de convivencia y una permanente condición de ilegalidad del desarrollo urbanístico. El problema en este caso no es del POT, sino del sistema de control existente y diseñado para su cumplimiento. La mejora de dicho sistema parte de la necesidad de resolver sus problemas de financiación. En la gestión urbana se piensa con frecuencia en las fuentes de recursos para la construcción de infraestructura, para la formulación de instrumentos, para la generación de vivienda, etc., pero poco se tiene en cuenta la necesidad de contar con recursos suficientes para soportar el último y determinante eslabón en la cadena de transformación del territorio relacionado con la disciplina urbanística. Desde el gobierno nacional y el local deberían contemplarse alternativas en esta materia tales como la inclusión de un rubro dentro de las expensas pagadas por el licenciamiento urbanístico dirigido específicamente a financiar las actividades de control urbanístico. 

Pasando a otra de las valiosas propuestas del proyecto de acuerdo de POT se encuentra el sistema de asignación de cargas urbanísticas como efecto del derecho a acceder a una mayor edificabilidad. Una alternativa novedosa que se sintoniza con varias de las experiencias exitosas y útiles en los sistemas urbanísticos contemporáneos. El sistema, con cierta flexibilidad, permite en los diferentes tratamientos realizar procesos de captura de valor mediante la imposición de cargas generadas por el derecho a mayores aprovechamientos. El instrumento cobra especial valor en relación con el propósito de enfrentar la segregación socioespacial en la medida en que contempla la posibilidad de realizar compensaciones de cargas bajo ciertos condicionamientos mediante el pago a un fondo que permitirá financiar obras en zonas deficitarias de la ciudad y en proyectos adelantados por la Secretaría de Habitat. 

Si bien los recursos obtenidos por este medio no son ciertos y dependerán del comportamiento del mercado inmobiliario, es una alternativa muy interesante para generar procesos de reequilibrio territorial. Sin embargo, un par de advertencias merece este instrumento. Por una parte, la referencia general a proyectos de la Secretaría de Hábitat puede dar al traste con el interés de direccionar los recursos a las zonas que lo requieren. Deja en manos de la orientación política de cada administración el tipo de proyectos asignado a esa institución. En tal medida debería ser claro en la propuesta que dichos proyectos deben estar orientados a zonas deficitarias o, a lo sumo, orientados a proyectos de provisión de vivienda de interés prioritario. 

Lo segundo tiene nuevamente que ver con las condiciones de aplicación y control de la figura. Parece claro que la instancia encargada de verificar los cálculos de las cargas será el curador urbano. El problema es que desde hace años los medios de control sobre la actividad de estos agentes presentan falencias particularmente en relación con este tipo de determinaciones donde la aplicación de la norma urbanística depende del comportamiento de fórmulas de equivalencia no siempre fáciles de entender para los ciudadanos. La efectividad de los mecanismos de compensación de cargas requerirá un adecuado sistema de vigilancia sobre la actividad de los curadores a efectos de que los valores por pagar correspondan a la realidad y las prácticas de evasión de la carga se conviertan en una excepción y no en la regla.  

  • *Doctor en derecho con maestría en derecho, Máster en Derecho Público, especialista en Mercados y Políticas de Suelo en América Latina y profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.

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    • Etiquetas: Bogotá, ciudades, suelos, urbanismo
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