Yency Contreras Ortiz*

El pasado 14 de junio de 2022 fue suspendido el POT de Bogotá (Decreto 555 de 2021) por un juez administrativo, basado en razones asociadas con el procedimiento para su adopción. Hace un tiempo (año 2019), también se suspendió el POT de Chía (Acuerdo 100 de 2016) con base en justificaciones de incumplimiento del procedimiento de consulta democrática. Adicionalmente, se encuentran varios casos de POTs demandados en el ejercicio legítimo de los mecanismos de participación ciudadana planteados en la Constitución y la Ley. En otros casos más, los jueces se han pronunciado a partir de órdenes para conminar a las autoridades de todos los niveles (especialmente el  municipal y regional) para modificar o revisar sus POT en función de lo establecido en la Ley y en las determinantes de superior Jerarquía (caso del Río Bogotá).

Esta situación evidencia una importante movilización de los actores e instrumentos judiciales para garantizar el cumplimiento de la Ley en dichos asuntos, y a su vez refleja los distintos mecanismos de los que disponen los ciudadanos en sistemas democráticos para garantizar en la práctica un Estado Social de Derecho. Así mismo, esta evidencia ha permitido que en recientes estudios académicos se venga planteando la pregunta por la incidencia del actor judicial en las decisiones de gobierno (Sánchez Marcela, 2022) y se planteen reflexiones sobre el alcance de dichas actuaciones. La pregunta de fondo en estos casos es ¿hasta dónde llegan y/o deben llegar las decisiones judiciales en asuntos de política pública y frente a las acciones puntuales de gobierno?

Algunas posiciones se orientan a justificar el alcance de la actuación de los jueces frente a la “inacción” de los actores gubernamentales; al mismo tiempo que se reivindica la necesidad de avanzar en la formación de los actores de la rama judicial para comprehender el trasfondo del ejercicio de gobierno en todo lo que ello involucra. De otra parte, se plantea la dificultad de encontrar una posición “razonable” de intervención de la rama judicial en los asuntos exclusivos de gobiernos elegidos por voto popular y con una legitimidad basada en las elecciones libres y abiertas. El debate está planteado y se requiere de continuar profundizando en él.

Estos hechos también ponen de presente otro tipo de discusiones, puntualmente sobre la relevancia y efectividad del POT como instrumento de planificación territorial  y medio para garantizar derechos constitucionales como el del medio ambiente sano, la vivienda diga y la libre circulación, y del alcance del ordenamiento territorial; no solo en el marco de los principios formales previstos en la Constitución y la Ley (función social y ecológica de la propiedad, función pública del urbanismo y distribución equitativa de cargas y beneficios), sino de sus objetivos de fondo en la práctica. Es importante resaltar que el ordenamiento territorial es un acuerdo social y político que surge como consecuencia de evidenciar que la racionalidad individual produce perjuicios. Este pacto colectivo incluye también acuerdos para proveer bienes comunes a través de, en algún momento, contribuir entre todos en la construcción de los mismos. En ese sentido, el ordenamiento territorial se convierte en un asunto político, que va más allá de los planes (POT), pero que los contempla como el instrumento en el que se formalizan dichos acuerdos.

Sin embargo, por múltiples factores, este acuerdo o pacto social viene siendo más difícil de construir, aunque se cuenta con el marco legal que permitió dar inicio a los procesos de elaboración de POT desde 1997. Se pueden identificar distintos motivos por los cuales cada vez más, se viene complejizando y por qué no, obstaculizando la aprobación y adopción de POTs en el país. Esto se expresa en un escenario en el cual más del 80% de los POT del país están en mora de revisarse o actualizarse de acuerdo con las realidades y trasformaciones demográficas, económicas, sociales, ambientales, de ocupación, etc., y las necesidades de la ciudadanía a nivel territorial. Se intentará plantear algunos de esos motivos sin pretender ser exhaustivos o profundizar en ellos, tarea que se viene realizando en el marco de los procesos de investigación académica que realizamos en el IEU.

En primer lugar, se encuentra el interés desde el gobierno nacional (los actores de carne y hueso que lo encarnan en cada momento) de intervenir en las competencias de los entes territoriales a través de la norma que reglamenta los procedimientos del proceso de elaboración y aprobación de POTS. Desde la misma aprobación de la Ley 388 de 1997 se inició un proceso de reglamentación que evidencia esta afirmación. Hoy para aprobar un POT se identifican un conjunto de normas nacionales que se deben tener en cuenta; en algunos casos, delimitando los lineamientos para incorporar determinantes de superior jerarquía en los planes¹ (Ley de Gestión del Riesgo, de Cambio Climático, de Infraestructura Vial Nacional, con sus respectivas políticas y reglamentaciones puntuales en forma de decretos y resoluciones, por ejemplo); y en otros delimitando los procedimientos, alcances, hasta contenidos y escalas de trabajo (Decreto 1077 de 2015 con su modificatorio 1232 de 2020 y Resoluciones del IGAC y Decretos de Min vivienda sobre cartografía de 2021 y 2022).

En la mayoría de dichas reglamentaciones se definen detalles sobre cómo técnicamente se deben elaborar los estudios y documentos; así como los tiempos, plazos y alcances del proceso. Esta intervención a través de normas homogéneas, inestables, no en todos los casos adecuadamente razonadas y que no contemplan las diferentes condiciones entre municipios, se ha presentado también en forma de macroproyectos de interés nacional, mecanismos de habilitación de suelo rural para usos urbanos sin cursar todos los procedimientos de POT, el Programa POTS Modernos, entre otros. Sin embargo, parece que todo este esfuerzo no ha producido los resultados esperados, ni en términos de agilizar el proceso para contar con planes actualizados; como tampoco para mejorar los contenidos de los POT. Incluso, en el contexto de municipios con limitados recursos y bajas capacidades institucionales (más del 80% de municipios del país) adelantar el proceso con un soporte técnico especializado se vuelve irrealizable.

Ya se mencionó en este artículo el objetivo principal del ordenamiento territorial. Sin embargo, las decisiones que se han priorizado en los POT y que no parecen basadas en un pacto social amplio, son aquellas relacionadas con ampliación de los perímetros urbanos con su consecuente aumento de la huella urbana; la transformación de suelo rural para usos “más rentables”; la generación de incentivos para el sector de la construcción, a través de grandes áreas para vivienda masiva o el sector industrial, a través de corredores suburbanos. Sin embargo, están pendientes las discusiones centrales sobre el modelo de ocupación territorial; las trasformaciones demográficas relacionadas con los tipos de hogares; la incorporación del cambio climático que expresa cada vez con mayor intensidad en los territorios; la necesaria mezcla de usos y productos inmobiliarios para consolidar dinámicas de proximidad y reducir la segregación socio-espacial; la necesaria reflexión sobre el acceso y disposición del agua y el proceso de disposición y aprovechamiento de los residuos sólidos; la protección de las áreas ambientales de importancia estratégica; la soberanía alimentaria; entre otros temas relevantes, que además requieren de una visión que contemple la escala metropolitana y regional.

En este proceso de concertación de temas tan relevantes de ciudad, al parecer, algunos  actores políticos locales, que son quienes tienen la principal responsabilidad de liderar el acuerdo social y político; han tenido serias limitaciones. Esta dificultad puede ser atribuible, entre otros, a las reglas formales e informales que estructuran incentivos negativos desde nuestro sistema electoral y que inciden sobre el sistema político como un todo.

En un escenario en el cual hay una amplia abstención electoral (que llega en algunos casos al 50%), con un sistema de partidos débil (se vota por personas y no por visiones de sociedad en forma de programas de gobierno); llegan al poder actores políticos, en su mayoría, con exiguas votaciones (frente al censo electoral o el total de los ciudadanos)² y por ende, con limitada legitimidad de entrada. Estos en la búsqueda de su reproducción política tienen pocos incentivos para atender el interés general, pero sí aquellos intereses que les permitan garantizar sostenerse en el poder. Esto no sólo sucede en el escenario local (alcaldes y gobernadores/concejos y asambleas), por lo que la solución a los problemas de baja representatividad y poca legitimidad en la toma de decisiones de ordenamiento territorial expresadas en los POT que competen a las autoridades locales,  no se encuentra en re centralizar las decisiones en estos asuntos.

Al ser el ordenamiento territorial un asunto político, entonces, es necesario reflexionar en las características de nuestro sistema democrático y que vienen produciendo los resultados de política pública que hoy evidenciamos y que sin duda impactan nuestro sistema urbanístico. Para avanzar en el acuerdo social que se formaliza en los POT es necesario reconocer y tramitar en escenarios públicos una multiplicidad de intereses, los cuales evidencian diferentes tipos de actores (vecinos, organizaciones sociales y ambientales, urbanizadores, constructores, propietarios de suelo, dueños de negocios, comerciantes,  representantes del sector industrial, financiero, educativo, defensa, culto, telecomunicaciones, entre otros). No es tan claro que “la comunidad” participe, participan estos actores de carne y hueso, algunos de ellos con mejores posibilidades de ser representados en los escenarios de toma de decisiones, lo que evidencia importantes asimetrías de poder en el ejercicio democrático.

En este contexto, la participación ciudadana en los POT y el debate en los concejos municipales y distritales debería abrir al debate público la discusión sobre cómo se gestionarán dichos intereses y a quién se beneficiará con las decisiones finales. Sin embargo, al parecer se viene privilegiando el cumplimiento de los procedimientos y trámites del plan como un valor en sí mismo, sobre la necesaria discusión acerca de la construcción de bienes y servicios públicos y el mejoramiento de la calidad de vida en los territorios.  De esta manera, el fin último del ordenamiento, se ha sustituido por la medición de fuerzas en estrados judiciales entre distintos actores, a través de batallas jurídicas de larga duración que no es tan claro en qué aportan al debate de fondo, pero que sí sientan precedentes de derecho.

Por ello, se hace necesario transformar las reglas y las prácticas del sistema político para modificar los incentivos que este genera en el ejercicio de competencias de los actores políticos. Sin embargo, es difícil establecer si quienes han ganado bajo estas condiciones estarían dispuestos a cambiarlas desde el Congreso de la República.  Por supuesto, los mecanismos de participación ciudadana hacen parte de la posibilidad de fortalecer la democracia representativa; pero no son suficientes sin una reforma política de fondo.